אגרות שירותים מכוח חוקי עזר - ארנונה או אגרה

מאז 1985 נקבעת הארנונה ברשויות המקומיות על-ידי הממשלה והכנסת. הרשויות המקומיות עוקפות שנה אחר שנה את ההגבלות בדרכים שונות, בסיוע משרד הפנים שהפך לחותמת גומי.

באמצע שנות השמונים עמדה האינפלציה לכלות כל חלקה טובה במשק. האינפלציה הגיע למימדים המאיימים לכלות כל חלקה טובה. במסגרת תוכנית החירום שגובשה על-ידי ממשלת האחדות דאז, הוקפאו מסי הארנונה. מאז 1985 ועד היום מעודכנים תעריפי הארנונה מדי שנה בחקיקה ראשית של הכנסת, או מכוח תקנות הסדרים המותקנות על-ידי שרי הפנים והאוצר באישור ועדת הכספים של הכנסת. חקיקה זו כונתה על-ידי ד"ר רוסטוביץ ("ארנונה עירונית", הוצאת אוריאן) בשם "חקיקת ההקפאה" וזה הפך להיות שמה בישראל. מטרתה העיקרית של חקיקת ההקפאה, למנוע עליית מחירים בלתי מבוקרת, שכן למסי הארנונה השלכות ישירות ומיידיות על מדד המחירים לצרכן. מטרה נוספת של חקיקת ההקפאה, חשובה לא פחות, למנוע פגיעה בסקטור היצרני על-ידי הגדלת הסבסוד הצולב של משקי הבית על-ידי המגזר העסקי. בנוסף לאלה, חקיקת ההקפאה בקשה לכפות התייעלות ברשויות המקומיות ולמנוע הטבות והנחות לסקטורים מסוימים משיקולים פוליטיים.

הרשויות המקומיות לא השלימו עם רוע הגזירה ומצאו מספר דרכים לעקוף את ההגבלות שהוטלו עליהן. בין היתר, נחקקו או תוקנו חוקי עזר שמטרתן לגבות אגרות בגין שירותים שונים הניתנים על-ידי הרשות המקומית. האגרות הנפוצות הן אגרות שמירה, הוצאת אשפה, ניקיון, שילוט, חניה ועוד. דרך נוספת נוספת לעקוף את חקיקת ההקפאה, מצויה בעדכון מופרז של תעריפי אגרות הבנייה והיטלי הפיתוח. הרשויות המקומיות אף עקפו את חקיקת ההקפאה בדרך של שינויי אזור, סיווג, תעריף או שיטת חישוב של שטחים בצווי הארנונה, או בדרך של העלאה אפקטיבית של התעריפים באמצעות אישורים חריגים שהוצאו על-ידי שרים הפנים האוצר.

רשימה זו עוסקת "בעוקף הקפאה" מהסוג הראשון, היינו בשיטת חוקי עזר שעניינם אגרות ודמי שירותים. אזרחי ישראל נדרשים לשלם מדי שנה מאות מיליוני שקלים ואולי אף יותר, בגין אגרות שירותים לסוגיהן. השיטה פועלת כך שמפרקים את הארנונה לרכיביה הבסיסיים ומספקים את השירותים המוניציפאליים, כנגד תשלום אגרה ספציפית לכל שירות. לפי תפיסה זו, כשתשלום החובה הוא בגין שירות ספציפי, אין מדובר במס אלא בתשלום חובה מסוג "מחיר", "אגרה" או "היטל". והנה לכם מתכון "בטוח" להרחיב את בסיס ההכנסות מבלי להידרש להעלאת ארנונה ולעימותים הכרוכים בכך עם לשכת המסחר וארגוני העצמאיים.

טול לדוגמא תשלום חובה נפוץ המכונה "אגרות שלטים". תשלום חובה זה מעורר מספר רב של תהיות גבי חוקיותו, אולם התהייה הגדולה מכולם מצויה בהחלתו, בחלק מהרשויות המקומיות, עבור "שלט" פרסום על בד של בתי קולנוע. אכן, עד כמה שהדבר נשמע מגוחך, מטילות רשויות מקומיות אגרת שלטים בגין רשיון לפרסום "שלט" על בד בתי הקולנוע, "שלט" שנטיב לכנותו בשמו האמיתי – "סרטון פרסומת". בדיקת מהותן ומטרתן של סמכויות הניתנות לעיריות במסגרת פקודת העיריות ילמדנו, כי העירייה אינה מוסמכת לפקח על שילוט בתוכו של עסק או בניין, אלא על שילוט המשפיע על חזות פני העיר ובטיחות תושביה. עירייה אינה צנזורה ואינה מוסמכת למנוע פרסומת כלשהי בבתי הקולנוע, בוודאי לא בעידן שבו פרסומות חודרות לכל בית אב באמצעות רשת האינטרנט. דומה כי לא יהיה זה מוגזם להניח שהעירייה אינה יכולה, באופן מעשי, לפקח על סרטי פרסומות בבתי קולנוע ולכן גם אינה מפקחת עליהם בפועל.

אלא שהדוגמה המתייחסת לאגרות שלטים הינה קצה קצהו של קרחון הקופה הקטנה-גדולה עליו צפות חלק מהרשויות המקומיות. האגרה הפופולרית ביותר המוטלת כיום נקראת "אגרת אשפה", זו המצויה בדרך כלל בחוק עזר לשמירה על הניקיון. אין ספק שהארנונה הכללית מיועדת לממן שירות מסוג של הוצאת אשפה. פירוקה של הארנונה לרכיבי השירות הבסיסיים אותם היא מיועדת לממן, כמו למשל אגרת אשפה, היא מתכון בטוח לעקיפת התכלית הברורה של חקיקת ההקפאה. אין חולק שעירייה אינה חייבת לפנות פסולת חריגה מעסק, מהסוג שמשאבים בלתי רגילים נדרשים לצורך פינויה. במקרה כזה מן הדין לקבוע שהטלת אגרת האשפה היא חוקית, אלא שלא תמיד העירייה עקבית עם העיקרון האמור והפרשנות הניתנת על-ידה למונח "פסולת חריגה" מזכירה, למרבה הצער, את הפרשנות שניתנת למונח "שילוט" בדוגמה של בתי הקולנוע.

כעת, משקורסות הרשויות תחת בעיות הביטחון, הן מבקשות להטיל אגרות שמירה. יש רשויות המבקשות להטילה באמצעות "אגרת גולגולת" לנפש או לבית אב. ספק רב אם זו הדרך הנכונה להטיל אגרה זו, אולם ספק עוד יותר עם חקיקת עזר מהסוג האמור מתיישבת עם תכליתה של חקיקת ההקפאה והאם לא ראוי שתפסל בשל כך.

טוב יעשה שר הפנים אם לא ימהר לאשר חקיקת עזר הבאה לגבות תשלום חובה בגין שירות בסיסי וחיוני האמור להיות מכוסה מכספי הארנונה, או בגין שירות שרשות מקומית אינה מוסמכת לתת או שאין קנה מידה אובייקטיבי ופשוט למדוד אותו. שר הפנים הפך בעשורים האחרונים לחותמת גומי המאשרת חוקי עזר שלעתים אינם מתיישבים עם הוראות מפורשות בחקיקה ויש לקוות שהדבר יפסק. הנישומים, מצידם, צריכים לוודא שהתשלום אותו הם משלמים מתייחס לשירות אותו קיבלו בפועל. על הממשלה והמחוקק לקבוע קריטריונים ברורים יותר בדבר מה שאסור ומותר לרשות מקומית לגבות במסגרת חוקי עזר, אם הן חרדות באמת ליציבות המחירים ולשיקולים הכלכליים שעמדו ביסוד תכלילה של חקיקת ההקפאה.