ביטול של חיובים בהיטלי השבחה ופיתוח בשל איחור (שיהוי) בהוצאתם

עו"ד עדי מוסקוביץ ועו"ד טל אזרואל

בשנים האחרונות אנו עדים לגל של חיובים בהיטלי השבחה והיטלי פיתוח הנשלחים לנישומים שלא באופן שוטף ובמהלך הדברים הרגיל. כשמדובר בהיטלי פיתוח החיובים נשלחים באמתלה של עבודות פיתוח שבוצעו לאחרונה בסמוך לנכס באזור מפותח, בציון העובדה שלא נמצאו בתיק הבניין תשלומים מלאים בגין כל היטלי הפיתוח המגיעים בגין הנכס; ואילו כשמדובר בהיטל השבחה החיוב "הנשכח" יבוא בדרך כלל בעת מתן היתר בניה או אישור לטאבו, זאת לאחר שהיתרי בניה ואישור לטאבו ניתנו בעבר מבלי לדרוש היטל בגין אותה תכנית משביחה.

במאמרים קודמים עמדנו על הקושי הרב בגישת אחדים משופטי בית המשפט המחוזי בחיפה, אשר מבחינתם לחלוף הזמן ולמצגים שיצרה הרשות המקומית אין משקל של ממש. לדידה של "אסכולת חיפה" חיוב בהיטלי פיתוח ניתן אמנם להשית רק פעם אחת, אולם זאת ניתן לעשות בכל פעם שמבוצעת עבודה פיתוח המשרתת את הנכס ולא רק בעת הנחת התשתית הראשונה, ומי שטוען כי הוא שילם בעבר את ההיטל – הנטל עליו להביא "קבלות".

נראה כי גישה זו היא נחלתה הכמעט בלעדית של "אסכולת חיפה". בבתי המשפט במחוז נצרת, תל-אביב ומרכז קיימת גישה הפוכה והרבה פחות סלחנית לחיובים המושתים בשיטת "שכחנו". מאז ניתן פסק הדין המפורסם בעניין רע"א 187/05 נעמה נייסר נ' עיריית נצרת עילית, אשר קבע כי לא ניתן לגבות בהליך מנהלי חיוב שהתיישן  (עיקולים של פקיד גביה), נישומים רבים טענו כי חיובם בהיטלי פיתוח התיישן בעת ביצוע התשתית הראשונה ולכן לא ניתן לגבותו בחלוף 7 שנים. אף כי גישה זו התקבלה לעיתים, היא בדרך כלל יצרה רתיעה של בתי המשפט, בעיקר בשל החשש מפגיעה בעיקרון השוויון ומתן פטור מסיבה "טכנית" הקשורה אך ורק בחלוף הזמן.

צמצום השימוש בדוקטרינת ההתיישנות הגיע לשיאו בפסק דין שניתן לאחרונה בבית המשפט העליון בעניין עעמ 8832/12 עיריית חיפה נ' יצחק סלומון בע"מ. קריאת מדוקדקת ומעמיקה של פסק הדין המשתרע כמעט על 100 עמודים, מלמדת כי בית המשפט העליון רוקן מתוכן את הלכת נסייר וכי האפשרות להביא למחיקה או ביטול של חיוב מחמת התיישנות הפכה למשימה קשה ביותר. אולם, וזה העיקר, בית המשפט העליון מרחיב מאוד את האפשרות להשתמש בדוקטרינה אחרת – היא דוקטרינת השיהוי – כאשר הוא קובע למעשה חזקה (פרזומציה/נקודת מוצא) שחיוב שלא נגבה במשך 7 שנים רואים אותו כחיוב הנגוע בשיהוי שלא מאפשר את גבייתו, זאת בצד האפשרות לטעון לשיהוי גם אם טרם חלפו 7 שנים!

השיהוי הינו מושג משפטי המבטא "שינה על זכויות", ויתור או פגיעה באינטרסים לגיטימיים של הצד השני, בעיקר אינטרס הסתמכות המיוסד על מצג מתמשך של ויתור או העדר חבות. השיהוי יוצר מניעות והוא חוסם את האפשרות להשית חיוב שמוצא באיחור ניכר. אנו סבורים כי מבחן זה עדיף בהרבה על שימוש בדוקטרינה של התיישנות, שכן השיהוי – בניגוד להתיישנות – אינו מבחן טכני, אלא מבחן של שיקול דעת שיפוטי המאזן בין אינטרסים נוגדים, ולפיכך ניתן לעשות בו שימוש נרחב יותר מבלי ליצור רתיעה של בתי המשפט ומבלי לגרום לתוצאות בלתי רצויות של פגיעה בחלוקה שוויונית של הנטל. זאת ועוד, המבחן הינו גמיש במיוחד והוא מאפשר למעשה לקבוע תוצאה של בטלות יחסית במסגרתה מבוטל רק חלק מהחיוב.

והנה, עוד לא יבש הדיו על פסק הדין בענין סלומון, הוציא בית המשפט המחוזי בנצרת [עת"מ 63803-01-14 תעשיות רכב בעמ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה -נצרת עלית] פסק דין חשוב ביותר המבטל לחלוטין חיוב תקף ואמיתי בגין היטל השבחה, וזאת  מטעמים של שיהוי המבוסס על מצגים ממושכים שיצרה הוועדה המקומית, כאשר רק חלק מהחיוב בוטל בשל התיישנות. בפסק הדין אשר נכתב על-ידי כבוד השופטת אסתר הלמן מצויינים שורה של היתרי בניה ואישור לטאבו שניתנו בעבר, תוך יצירת מצג מתמשך של ויתור עליו נסמכה העותרת ובעקבותיו שינתה את מצבה. בית המשפט קבע כי נוצרה מניעות (השתק) על הרשות, בדומה לנישום שהשתהה בהגשת עתירתו לבית המשפט, תוך שהוא מיישם את ההלכות והמצב המשפטי בדברים הבאים:

יישום הלכות אלה, על המקרה שבפני, מלמד כי אין להתיר למשיבה לתקן את טעותה, נוכח פרק הזמן שחלף מאז הטעות ועד גילויה, ההזדמנויות הרבות שהיו לה לפעול לתיקון הטעות, העדר הסבר מניח את הדעת ביחס לרצף הטעויות, שכולן רובצות על כתפי המשיבה, בהעדר כל אשם מצד העותרת למצב שנוצר, ובפרט נוכח הסתמכות העותרת על המצג, בדבר העדר חובות, שהוצג לה לא רק במחדלי הרשות אלא גם באמצעות אישור בפועל, ושינוי מצבה בהסתמך על מצג זה. בשל האמור, באיזון בין האינטרסים הנוגדים, נוטה הכף לטובת אינטרס הפרט. לא התעלמתי מטענת המשיבה, באשר להיקף הפגיעה בקופה הציבורית, אולם נוכח המסקנה באשר להתיישנות החוב ביחס למימוש משנת 2005, שהוא, ככל הנראה, המרכיב העיקרי בסכום החוב, הרי היקף הפגיעה הוא מצומצם וגם אם אין המצב כך, אין בטיעון זה כדי לשנות מן המסקנה דלעיל.  

נוכח ההתפתחויות שבאו לידי ביטוי בפסק הדין בעניין סלומון, אנו סבורים כי אבד הכלח על פסקי הדין שיצאו מ"אסכולת חיפה" (שגם לה לא שותפים כל השופטים שם). פסק דין בעניין תעשיות רכב מתאר באופן מדויק את המצב המשפטי המצוי, הוא גם המצב המשפטי הרצוי. נטייתם של עורכי דין ומתדיינים להתמקד בטענת התיישנות ולא לשים את הדגש על טענות של שיהוי, עלולה להתברר לעיתים כטעות גורלית החורצת את דינה של המחלוקת לטובת הרשות המקומית.