האם תעריפי הארנונה במדינת ישראל חוקיים?

עו"ד עדי מוסקוביץ ועו"ד טל יצחק אזרואל

בית המשפט העליון חזר וקרא לכנסת לעשות סדר בדיני הארנונה. הוא לא ידע – ואיש לא סיפר לו – שיש הוראה מפורשת בחוק שמחייבת את שרי הפנים והאוצר לקבוע בתקנות את סוגי הנכסים והשימושים, האופן בו יחושב שטח הנכס והדרך בה יקבע השימוש והאזור. כל עוד השרים לא מילאו חובתם זו, נראה כי עננה של אי חוקיות רובצת תחת כל צווי הארנונה וסיווגיהם.

ריבוי המחלוקות ואי הבהירות בדיני הארנונה הביאו את בית המשפט העליון להוציא תחת ידיו סדרה של קריאות חריגות הקוראות למחוקק לעשות סדר בדיני הארנונה. באחד מפסקי הדין כתב השופט רובינשטיין את הדברים הבאים:

"ריבוי התיקים הבאים בפני בתי המשפט – לרבות בית משפט זה – בתחום הארנונה, וכמותם בעניינים אחרים שבהם מועלות השגות על החלטותיהם של גופים מנהליים הגובים כספים מן הציבור, אינו יכול שלא להציב סימן קריאה גדול בפני העוסקים בחקיקה. בענייננו התוצאה היא כי הדברים יישארו בחצריו של בית המשפט…והנה השנים נוקפות והתיקים אינם מתמעטים, ואדרבה, הם כמעיין המתגבר. יש מקום, בתיק זה כבאחרים, להתריע ולעורר להבהרת הסמכויות ולפישוט ההליכים בחקיקה, שכן בעלי הדין עומדים לעתים קרובות בצומת דרכים בתום לב; ובחירה שגויה גוררתם להוצאות, מפעילה גופים שיפוטיים ואחרים, ומסרבלת. יפה שעה אחת קודם [ע"א 10977/03 דור אנרגיה נגד בני-ברק]."

בהליך שעסק בנושא אחר חזר בית המשפט העליון על קריאתו בנימה נרגשת עוד יותר:

"כבר צווח בית משפט זה עד ניחר גרונו כי יש צורך בהסדרה ארצית; כבר נאמר למשל "עקרונות הארנונה, להבדיל משיעוריה, נקבעים על בסיס מקומי ולא על בסיס ארצי, תוך טלאי על גבי טלאי הבדלים שאינם מוצדקים בין רשויות, ולתיקון הדברים יפה שעה אחת קודם" [בג"צ 7120/07‏ ‏ אסיף ינוב גידולים בע"מ נ' מועצת הרבנות הראשית לישראל].

וכאשר הגיעו הדברים לדיון בצו הארנונה של עיריית תל-אביב, נאמרו מפי בית המשפט העליון דברים אשר לא יכולים להותיר ספק:

"הניתוח בפסק הדין – שאדם מן היישוב, גם הניחן באינטליגנציה סבירה, צריך להתעמק בו שוב ושוב, ולא חלילה בשל הכתוב, אלא בשל מורכבות המאטריה – מוכיח כמאה עדים את הקושי הבסיסי והחמור בנושאי הארנונה. האם יאמין אדם מן היישוב למראה עיניו בקראו כי היו בעת הרלבנטית 29,000 – כן, עשרים ותשעה אלף – תעריפי ארנונה בצו בתל-אביב, והרפורמה משנת 2000 עשתה מעשה רב וביטלה 6,000, כך שנותרו בחשבון פשוט 23,000 תעריפים. שומו שמים על זאת, והנה שטוחה בקשה לפני הממשלה – חדשה בימים אלה – לפשט ולצמצם, עד שהאדם ההגון והמבקש להבין יוכל למצוא בנושא, אם ירצה בכך, את ידיו ואת רגליו." [עעמ 2849/07 עיריית תל אביב-יפו נ' אנרג'י מכון כושר ובריאות בע"מ].

והנה, איש לא הביא לידיעת בית המשפט כי כבר בשנת 1992 בקשה הכנסת לערוך רפורמה מקיפה בדיני הארנונה, ביחד עם רפורמות נוספות שהבולטת שבהן הייתה הרפורמה שפתחה את התחרות בשוק הדלקים והגז. במסגרת רפורמה זו הוסמכו שרי הפנים והאוצר לקבוע בתקנות כללים מסוגים שונים. ההוראה המרכזית והחשובה ביותר נקבעה בסעיף 8 (ב) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג – 1992:

"השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית."

בתי המשפט והצעת החוק מלמדים כי מטרת חוק ההסדרים משנת 1992 היתה ליצור בהירות, אחידות, שקיפות, שוויון ופיקוח – שימנעו מהשלטון המקומי לעשות ככל העולה על רוחו. הרפורמה שבחוק ההסדרים אכן יושמה בכל הקשור לאפשרות להעלות או להפחית תעריפים, בכל הקשור למתן הנחות בארנונה ובקביעת תעריפים מירביים ומזעריים שנועדו לצמצם את ההבדלים בין הרשויות השונות.

התחומים בהם יישמו השרים את הרפורמה שנקבעה בחוק ההסדרים היו מהסוג שדווקא הגדיל כוחם הפוליטי, ואולם בכל הקשור לחובה החוקית ליצור אחידות ובהירות לא נעשה דבר. כך למשל, השרים לא קבעו את "סוגי הנכסים" שעליהם תוטל ארנונה כנדרש בחוק ההסדרים, אלא אך ורק סוגי נכסים ושימושים לצורך קביעת תעריפים מירביים ומזעריים כנדרש בסעיף 9 (א) לחוק. הביטוי "סוגי הנכסים" שהיה על השרים לקבוע, עניינו ברשימה סגורה של סיווגים שיכיל כל אחד מצווי הארנונה. המטרה היתה אפוא לקבוע צו ארנונה אחיד, אשר רק תעריפיו ישתנו מרשות אחת לאחרת, וזאת בתוך טווח התעריפים המירביים והמזעריים.

בכל הקשור לקביעת "אופן חישוב שטחו של נכס", קבעו השרים בתקנות כי נכס יחויב לפי שטחו במטרים רבועים. אין חולק כי באמירה זו אין בכדי לקבוע את האופן בו יחושב שטחו של נכס לצורך הטלת ארנונה. לא רק שהתקנות לא קבעו כללים בדבר חישוב שטח הנכס, אלא שבתקנות נקבע כי שיטת החישוב הקיימת לא תשתנה. כלומר, במקום ליצור שיטת מדידה אחידה ופשוטה כפי שקבע החוק, הונצח בתקנות המצב הלקוי אותו ביקש החוק לתקן. במאמר מוסגר נעיר כי גם יצירת תעריפים מזעריים ומירביים לבנקים ולחברות ביטוח עומדת בסתירה לחוק ההסדרים, בו נקבע כי נכס יחויב לפי סוג, הנכס, מקומו ושימושו – ולא לפי זהות המחזיק.

גם ביחס לפרמטרים של קביעת השימוש והסיווג בו יחויב הנכס, אותם נצטוו השרים להסדיר בתקנות, לא נעשה דבר. במקום לקבוע כללים בדבר פיצול ואיחוד יחידות שומה, כללים בדבר חלוקת הרשות לאזורים וכללים להכרעה בין סיווגים מתחרים – חזרו למעשה התקנות על לשון החוק. אכן, גדר הרפורמה שאותה היה על השרים להוציא לפועל מכוח חוק ההסדרים אינו ברור דיו בשל השימוש המעורפל במושגים של "סוג" ו"סיווג", אולם לא ניתן לחלוק כי סעיף 8 (ב) של חוק ההסדרים, אפילו בפרשנותו המצומצמת, לא קוים.

הנה כי כן, בשנים האחרונות נמשך השיח בדבר יצירת צו ארנונה אחיד לכלל הרשויות. דיבורים ודיונים על-כך התקיימו, אולם דומה כי המעורבים לא שמו לב לכך שהצורך בהסדרת תחום הארנונה אינו רק ענין של יעילות והיענות לקריאות בתי המשפט, אלא מדובר בקיום הוראה חוקית, מצווה ומפורשת. לא נעלמו מעיננו הקשיים הכרוכים ביישום הוראות החוק, בעיקר בכל הקשור ליציבות בסיס המס וקובעי החיוב שיוצרים אינטרס הסתמכות ראוי להגנה – הן אצל נישומים והן אצל רשויות – אולם בכך אין כדי להצדיק את ההימנעות מתיקון העיוותים הקיימים בדיני הארנונה והפרת חוק ההסדרים הנלווית לכך.