מאת עו"ד טל יצחק אזרואל ועו"ד עדי מוסקוביץ
מוסקוביץ, אזרואל – עורכי-דין
ביום 24.11.2025 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון – פטור מהיטל השבחה למוסד ללא כוונות רווח) המבקשת לצמצם הפטור מהיטל השבחה הניתן למוסדות ציבוריים ללא מטרת רווח (מלכ"רים), שאינם מוסדות דת, סעד וצדקה. הצעת החוק, ביוזמת חברי הכנסת אלי דלל, נאור שירי, ולדימיר בליאק ויוראי להב הרצנו, מגיעה כשנתיים וחצי לאחר שבית המשפט העליון פסק באופן חד-משמעי נגד עמדת הרשויות המקומיות באותה סוגיה. מדובר בניסיון לבטל הלכה פסוקה באמצעות חקיקה, כשהמפסיד מנסה לשנות את כללי המשחק בחקיקה.
כיום קבוע בחוק פטור מתשלום היטל השבחה למקרקעין של מוסדות ללא כוונת רווח שעוסקים בחינוך, תרבות, מדע, דת, צדקה, סעד, בריאות או ספורט, וכן למקרקעין של הקדש ציבורי, אם אותם מקרקעין או התמורה בעדם משמשים או מיועדים למטרות הללו. הצעת החוק מבקשת לצמצם את תחולת הפטור כך שהפטור על התמורה (במקרה של מכירה) לא יחול על מוסדות חינוך, תרבות, מדע, בריאות וספורט, אלא יישאר רק למוסדות דת, צדקה וסעד.
בבר"מ 9231/20, שניתן ביום 13.8.2023, נדרש בית המשפט העליון להכריע במחלוקת בין הוועדה המקומית לתכנון ובניה רמלה לבין הכנסייה האוונגלית האפיסקופלית בירושלים. המחלוקת נסבה על פרשנות סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, הקובע פטור מהיטל השבחה למוסדות ציבוריים. השופטת ד' ברק-ארז, בהסכמת השופטות י' וילנר וג' כנפי-שטייניץ, דחתה את עמדת הוועדה המקומית וקבעה כי בהתאם לתיקון מס' 53 לחוק משנת 2000, די בכך שתתקיים אחת מבין שתי חלופות לצורך תחולת הפטור: האחת – שהמקרקעין עצמם משמשים למטרות הציבוריות; השנייה – שהתמורה ממכירתם משמשת לאותן מטרות. בית המשפט העליון הדגיש כי פרשנות זו נתמכת בלשון החוק הברורה, בהיסטוריה החקיקתית ובתכלית של עידוד פעילות ציבורית.
הצעת החוק הנוכחית אינה הניסיון הראשון לצמצם את הפטור. בפסק הדין עצמו מציין בית המשפט העליון כי הבנה דומה עולה מהליכי חקיקה מאוחרים, תוך הפניה לדברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון – פטור מוסדות מהיטל השבחה), התשע"ח-2018 – הצעה שלא צלחה. העובדה שגם אז הכנסת לא ראתה לנכון לצמצם את הפטור מלמדת על כך שכוונת המחוקק בתיקון מס' 53 הייתה אכן להרחיב את היקף הזכאות לקבלת הפטור גם למצב שבו כספי המכר, הניגוד למקרקעין הנמכרים עצמם, ישמשו למטרות ציבוריות.
קריאה מדוקדקת של דברי ההסבר להצעת החוק חושפת את המניע האמיתי: הרשויות המקומיות רוצות לגבות היטל השבחה מגופים פטורים המממשים עליית ערך של מקרקעין כדי לקדם מטרות חינוך, מדע בריאות ומטרות חברתיות חשובות נוספות. ההצעה מתעדפת רשויות מקומיות על-פני גופים ציבוריים שתפקידם החברתי והכלכלי חשב לא פחות ואולי אף יותר. הצעת החוק מתארת את המצב הקיים כ"פגיעה קשה בקופה הציבורית וברשות המקומית", וטוענת כי היטל ההשבחה "נמנע מהרשות והיא נאלצת להתמודד עם חוסר בהכנסות", כאילו הנחת המוצא שהרשות המקומית חייבת לקבל נתח מכל עליית שווים של מקרקעין וכי יש לה קדימות על-פני מטרות ציבוריות אחרות. במילים אחרות: הרשויות המקומיות מעדיפות להכניס כסף לקופתן על פני תמיכה במוסדות חינוך, מדע ובריאות. הן מתעלמות מהתכלית המקורית של הפטור, עידוד פעילות ציבורית חיונית, ומתמקדות בהפסד ההכנסה שלהן. בהקצנה אפשר לומר שהן מבקשות לתעדף זיקוקים ביום העצמאות על-פי מיטות אשפוז וכיתות לימוד.
אחד הפגמים החמורים בהצעת החוק הוא ההבחנה השרירותית שהיא מציעה. על פי ההצעה, מוסדות לדת, סעד וצדקה ימשיכו ליהנות מהפטור הרחב (שימוש בכספי מכר למטרה ציבורית), בעוד שמוסדות חינוך, תרבות, מדע, בריאות וספורט יחויבו בתשלום היטל השבחה, זאת גם כאשר התמורה ממכירת מקרקעין משמשת למטרותיהם הציבוריות. מדוע מוסד דתי זכאי ליהנות מפטור שנשלל ממוסד חינוכי? מדוע בית חולים או אוניברסיטה יחויבו בהיטל השבחה בעת שכספי מכירת נכס נועדו למימון ציוד רפואי או מחקר אקדמי, בעוד כנסייה תהיה פטורה מהיטל כשהיא עושה את אותו הדבר לצורך מימוש מטרתה? הצעת החוק אינה מספקת כל הסבר להבחנה זו, משום שאין הסבר סביר. מדובר בהבחנה שרירותית.
בדברי ההסבר להצעה נטען כי "אין כל דרך אפקטיבית לוודא שכספי המכר מהקרקעות לשימושים סחירים ינותבו למטרות ציבוריות בלבד". טענה זו אינה מדויקת. כבר היום קיימים מנגנונים לבחינת הזכאות לפטור, כפי שנקבע בהחלטות ועדות ערר שונות: על המבקש פטור להוכיח כי הכספים מיועדים למטרות הציבוריות הספציפיות; ועדות הערר בוחנות את מסמכי ההתאגדות של המוסד; ונדרשות הצהרות מפורטות לגבי ייעוד הכספים. אם יש חשש לניצול לרעה של הפטור, הפתרון הנכון הוא חיזוק מנגנוני הפיקוח ולא ביטול הפטור. ניתן לקבוע חובת דיווח על השימוש בכספים וייעודם הספציפי (למשל, מימון מכון מחקר מסוים), לדרוש התחייבות חוזית לייעוד הכספים או אף שמירתם בקרן נאמנות ושחרורם לאחר המצאת אסמכתה לייעודם הספציפי (למשל, אישור ממכון מחקר), ואף לקבוע סנקציות (כולל גביית ההיטל בדיעבד) במקרה של הפרה. אלה פתרונות מידתיים שאינם פוגעים במוסדות ציבוריים שקופים ואפילו מבוקרים.
אם הצעת החוק תתקבל, הנפגעים העיקריים יהיו מוסדות חינוך, תרבות, מדע, בריאות וספורט – דווקא המוסדות שהציבור הישראלי זקוק להם ביותר. אוניברסיטאות ומכללות יאלצו לשלם היטלי השבחה גבוהים כאשר ימכרו נכסים לצורך מימון מחקר, מלגות או תשתיות; בתי חולים שימכרו נכסים לרכישת ציוד רפואי מתקדם יחויבו בהיטל; מוזיאונים ומוסדות תרבות יאלצו לשלם על מכירת נכסים שנועדה למימון פעילותם; ועמותות ספורט המעודדות פעילות גופנית ובריאות הציבור תיפגענה. כל זאת בעוד מוסדות דת ורווחה ימשיכו ליהנות מהפטור.
ההבחנה בין מוסדות דת, סעד וצדקה לבין מוסדות חינוך, מדע ובריאות בעייתית לדעתנו גם מבחינה חוקתית. העדפת מוסדות דתיים על פני מוסדות חינוכיים או רפואיים עלולה להיתפס כפגיעה בעקרון השוויון, אם כי אנו מתקשים לראות פסילה של חקיקה בהקשר האמור. יתרה מכך, צמצום הפטור למוסדות חינוך ובריאות עלול להיתפס כפגיעה בלתי מידתית בזכויות חוקתיות לחינוך ולבריאות – זכויות בסיסיות שהוכרו בפסיקת בית המשפט העליון.
הצעת החוק שבפנינו היא ניסיון לבטל הלכה של בית המשפט העליון באמצעות חקיקה שנראית בלתי מידתית ובלתי סבירה. נראה שהצעת החוק נותנת משקל יתר לאינטרסים כספיים של הרשויות המקומיות על-פני דאגה אמיתית לאינטרס הציבורי. ההבחנה שהיא מציעה בין סוגי מוסדות שונים היא שרירותית ועלולה להיות מפלה. במקום לבטל או לצמצם את הפטור, יש לחזק את מנגנוני הפיקוח על השימוש בכספי המכירה. כוונת המחוקק הקודם בתיקון מס' 53 הייתה ברורה, בית המשפט העליון פירש אותה נכונה, ואין מקום לשנות את הדין רק כדי למלא את קופות הרשויות המקומיות על חשבון גופים ציבוריים חשובים לא פחות.