הסכם עם רשות מקומית – מה חשוב לדעת?
מאת: טל יצחק אזרואל, עו"ד
לא אחת אתם כנישומים חותמים על הסכמי פשרה עם הרשות המקומית או מקבלים מן הרשות הבטחה או התחייבות בנושא חיוב הנכס שלכם בארנונה. אתם מצפים ובצדק- לשקט, ליציבות אך לאחרונה הועלו שאלות רבות ביחס לתוקפם וחוקיותם של הסכמים אלה – מהו הבטחון שיש לכם באמת בחתימת הסכם עם הרשות המקומית? האם הרשות מוסמכת להתחייב בהתחייבות שהתחייבה בה בהסכם? מהו הדין אם הסתבר כי היא אינה מוסמכת לכך והאם ההסכם עדיין מחייב אותה?
מהי תקופת חייו של הסכם שנחתם?
האם הצדדים יכולים להשתחרר ממנו? ואם כן באלו נסיבות?
האם קיימת דרך בטוחה לערוך את ההסכם תוך ראיית העתיד וצמצום האפשרות להשתחרר ממנו?
שאלות אלה ועוד רבות אחרות מעסיקות אותנו כעורכי דין העוסקים בתחום המיסוי המוניציפלי.במסגרת מאמר זה, אתמקד באפשרות של הרשות המקומית להשתחרר מהסכם שהיא חתמה איתכם או לבטל הסכמות שהיו איתה, נושא שבעת האחרונה תפס תאוצה רבה, הוא בעל חשיבות עצומה ויש להיות ערים אליו.
תאוצתו של הנושא נובעת למעשה משתי סיבות עיקריות:
האחת – העובדה שבשנים האחרונות אתם חווים כנישומים המחזיקים נכסים בתחום הרשות המקומית, פעילות יזומה ונחושה מצד הרשות לסקרי נכסים והוצאת שומות מוגדלות, שונות מן השומות לפיהן חוייבתם קודם. שומות אלה מושתות אף לאחור באופן רטרואקטיבי, ולעיתים קרובות הן אף עומדות בניגוד להסכמות שהיו לכם עם הרשות המקומית, הבטחות שניתנו לכם, וקביעות משותפות בינכם לבין הרשות בדבר אופן החיוב העתידי.
הסיבה השנייה נובעת מן הסיבה הראשונה – ככל שרבו שומות אלה, כך רבו אף העתירות המינהליות שהגיעו לבתי המשפט אשר נועדו לתקוף את מעשה הרשות, בפתיחת ההסכם, ובהפרת התחייבות או הבטחה שלטונית שהוענקה.
יותר מכך, הנישום המנוסה מבקש להבטיח מראש את חיוב הארנונה שלו כדי להמנע מהפתעות , אך למרבה הצער מוצא עצמו גם נישום זה לא אחת, מופתע בכל זאת כשעומד בפני מצב בו הרשות המקומית לא מקיימת את התחייבויותיה כלפיו ביחס לחיוב הנכס.
אחד מן התיקים האלה, הגיע במהלך שנת 2011 לפתחו של בית המשפט העליון, אשר החלטתו שינתה באופן מסויים את כללי המשחק בתחום זה, ויש לה חשיבות מהותית ראשונה במעלה. כוונתי לפסק הדין שניתן ע"י בית המשפט העליון ביום 21.6.2011 בעניין עירית פתח תקווה נגד חב' ישיר אידיאי חברה לביטוח בע"מ.
בפסק דין זה נקבעו כללי משחק אשר יש להיות ערים להם בכדי להבטיח את יציבותו ובטחונו של הסכם שנחתם עם הרשות המקומית.
מעשה שהיה כך היה:
במשך שנים רבות חב' אישי ישיר החזיקה את משרדיה בתחומה של עירית תל אביב וחוייבה בארנונה בגינם. החברה בחנה אפשרות להעתיק את המשרדים לתחום עירית פתח תקווה ולשם כך, קיימה פגישה עם נציגי העירייה כדי לבחון את שיעור הארנונה שיושת על שטח המשרדים עם העתקתם לפתח תקווה. בפגישה שהתקיימה סוכם כי החברה תעתיק את המשרדים לתחום העיר, ובתמורה תנתן לה הנחה בחיובי הארנונה. כדי לסבר את האוזן יצוין כי הפגישה התקיימה במשרד ראש העיר ונכחו בה נציגי העותרת וראש העירייה. סמוך לפגישה הוציא מנהל אגף השומה והארנונה בעירייה מכתב מסכם אשר הופץ לבעלי תפקידים שונים בעירייה וגם לראש העיר ולגזבר. ימים מספר לאחר מכן, נשלח מכתב נוסף ע"י מנהל הארנונה בו תוקן וסוייג מכתבו הקודם, עם זאת ההסכמה לגבי ההנחה הופיעה גם בו ואף הוא הופץ לכל המכותבים. ואכן, חב' אידיאי העתיקה את משרדיה ואת עיקר פעילותה לתחומה של פתח תקווה. ציפתה וחיכתה אך לדאבונה לא הוענקה לה ההנחה המובטחת והיא חוייבה בגין הנכס במלוא הארנונה ובמלוא התשלומים. כאשר פנתה החברה לבקש את ההנחה שהובטחה לה, השיב לה מנהל הארנונה כי אין אפשרות להעניק את ההנחה משום שהיא ניתנה תוך חריגה מסמכות ובניגוד לחוק. ממש כך.
בעקבות זאת, הוגשה עתירה מינהלית ונתבקש בה סעד האכיפה – בית המשפט התבקש להורות לעירייה לקיים את התחייבותה. העיריה טענה לחוסר חוקיות הבטחתה, הן במובן זה שמנהל הארנונה שחתם על המכתב לא היה מוסמך לכך והן במובן המהותי הנוגע לזכאות החברה להנחה. בשל העובדה, כך נטען, שהחברה אינה זכאית להנחה ע"פ חוק הרי שלעירייה אסור היה להעניקה ללא אישור השרים ומדובר בהסכם לא חוקי.
החברה טענה לחוסר תום לב בהתנהלות העיריה, הפרת הסכם והפרת התחייבות שלטונית, פגיעה קשה בעקרון ההסתכמות שלה שכן על בסיס ההבטחה היא העתיקה את משרדיה מתחומה של רשות מקומית אחת לרשות מקומית אחרת.
התוצאה נראית די מתבקשת – הצדק מחייב קבלת העתירה ואכן בית המשפט המחוזי קיבל אותה.
במישור החוזי קבע בית המשפט כי העיריה פעלה בחוסר תום לב והטעייה.
במישור השלטוני, נקבע כי אמנם ההתחייבות למתן הנחה ניתנה בניגוד לחוק ואולם בית המשפט המחוזי העניק משקל רב לתחושת הצדק ולעקרון ההסתמכות וקבע את הדברים הבאים:
"במקרה שלפניי אי הצדק זועק מעובדות המקרה. על כך יש להגיע לפתרון שתהיה בו תחושת צדק. לאור המגמה החדשה שהתפתחה בפסיקה אני סבורה כי בנסיבות המקרה דנן, יש להתחשב בעותרת, לאור הסמכות על הבטחת המשיבה והעתקת משרדיה לפ"ת ולאור ההתנהלות הלקויה של המשיבה…אני מקבלת את העתירה ומורה למשיבה ליתן לעותרת את ההנחה האמורה"
עיריית פתח תקווה לא השלימה עם פסק הדין ופנתה בערעור לבית המשפט העליון.
בית המשפט העליון הופך את החלטת בית המשפט המחוזי תוך שהוא קובע קביעות מהותיות שיש להן חשיבות מכרעת בכל הנושא של הסכם שנחתם עם הרשות המקומית.
דעת הרוב בבית המשפט העליון יצאה אמנם מנקודת הנחה שבין עירית פתח תקווה לבין החברה אכן נחתם הסכם ביחס לחיובי הארנונה ואולם – ע"פ הכרעתה ההסכם סובל מחוסר חוקיות משולשת וככזה הוא בטל, אין לו תוקף מחייב, ואין לעירייה חבות לפעול על פיו.
חוסר חוקיות ההסכם מתבטא לדעת בית המשפט העליון בשלושה דברים עיקריים:
- בית המשפט העליון קובע כי ההתחייבות במקרה דנן ניתנה למעשה ע"י מנהל הארנונה וזה אינו מוסמך ולא היה מוסמך לתיתה. ע"פ הוראת סעיף 203 לפק' העיריות חוזה או התחייבות כספית אחרת של העירייה לא יחייבו אותה באם הם אינם כוללים את חתימותיהם של ראש העיר והגזבר. בית המשפט קובע כי מדובר בהוראה קונסטיטוטיבית ובאין חתימות נדרשות החוזה הוא אפוא בלתי אכיף.
- בית המשפט מוסיף וקובע כי במקרה דנן לא הייתה לעיריה כל סמכות להעניק את ההנחה. ע"פ תקנות ההנחה – אין סמכות להעניק הנחה בארנונה לחב' בטוח גם אם מעתיקה את נכסה לתחום הרשות המקומית ומשכך, מתן ההנחה היה כפוף בהכרח לאישור מיוחד של שרם הפנים ושר האוצר ומשזה לא ניתן – אין תוקף להתחייבות.
- כמו כן קובע בית המשפט העליון כי ההתחייבות במקרה דנן חסרת תוקף גם משום שהיא לא נידונה ולא אושרה במועצת העיריה. ע"פ סעיף 8(א) לחוק ההסדרים הסמכות הכללית להטלת הארנונה נתונה למועצה. כנגזרת ישירה מכך גם הסמכות להפחית ארנונה מסורה למועצה. בית המשפט קובע כי ההנחה הפרטנית שעליה סוכם במקרה דנן לא נדונה במועצה ולא אושרה ונימוק זה מתווסף ליתר הנימוקים המובילים למסקנה מתבקשת כי החוזר שנחתם אינו חוזה חוקי.
מכאן קובע בית המשפט כי מכוח דיני החוזים הכלליים, ובהיות החוזה בלתי חוקי הוא בטל ואין לפעול על פיו. בית המשפט לוקח בחשבון את דרגת החומרה של חוסר החוקיות במקרה דנן המכונה עלי ידו –חוסר חוקיות משולשת:
"…החוזה שלפנינו נגוע באי חוקיות משולשת – ההתחייבות להפחתת דמי הארנונה לא נחתמה כראוי, בהתאם להוראת סעיף 203 לפק' העיריות, לא אושרה ע"י שר האוצר ושר הפנים, כנדרש ע"פ סעיף 9(ב) לחוק ההסדרים…ההתחייבות להפחתת דמי הארנונה גם לא אושרה על ידי מועצת העירייה דרישה אשר אף היא מופיעה בחוק ההסדרים…מגבלות אלה לא הוטלו ע"י המחוקק ומחוקק המשנה לחינם והן נועדו להבטיח כי הרשות המקומית האמונה על כספי הציבור תתנהג באופן אחראי ושקול".
לפיכך קובע בית המשפט – החוזה אינו תקף ואין לפעול על פיו.
ומה קרה לתחושת הצדק שהניעה את בית המשפט המחוזי בהחלטתו?
בית המשפט מסיר אותה מן הדיון בקביעה כי הנישומה במקרה דנן, חברת ביטוח מן הגדלות בארץ, הייתה צריכה לדעת כי ההתחייבות שלפינה אינה חוקית. היא הייתה צריכה לדעת שהיא לא נחתמה כראוי, אך במקום זאת, בחרה לשבת בחיבוק ידיים באופן שמטיל חלק ניכר מן האשמה שבאי החוקיות עליה. עוד קובע בית המשפט העליון כי לא הוכח חוסר תום ליבה של העירייה מחד ומאידך החברה אף לא הוכיחה כי היא הסתמכה על התחייבות העיריה בעצם העתקת מפעלה לתחום עיריית פתח תקווה.
על בסיס כל אלה מקבל בית המשפט העליון את הערעור ומשחרר את עירית פתח תקווה מהתחייבויותיה כלפי אישי ישיר – ממש כך.
פסק הדין מנומק היטב ולא ניתן לומר עליו שהוא אינו נכון משפטית – בית המשפט העליון הולך צעד אחר צעד, מבחן אחר מבחן ומעגן את פסיקתו ביסודות משפטיים מבוססים:
- הוראת סעיף 302 לפק' העירית אשר קובעת דרישות חתימה ברורות מקום בו מדובר בהתחייבות כספית של רשות.
- דיני ההקפאה המחייבים אישור השרים גם עת מדובר בהפחתת ארנונה.
- החלטת מועצת עיר אשר מחוייבת בכל מקום של הפחתה כאמור.
- דיני החוזים והוראות ברורות החלות במקרים בהם נחתם חוזה לא חוקי – סעיפים 31 ו- 31 לחוק החוזים.
אך עדיין קיים קושי להשלים עם תוצאת פסק הדין.