חקיקת חוק עזר עירוני בעל תחולה רטרואקטיבית – תהיות

מאת עדי מוסקוביץ, עו"ד*

ביום 7.12.00 ניתן בבג"צ 1149/95 ארקו תעשיות חשמל נגד עירית ראשון לציון ואח'  (באתר בית המשפט העליון) פסק דין המתייחס לתוקפו של חוק עזר של רשות מקומית בעל תחולה רטרואקטיבית. פסק הדין ניתן ברוב דעות, כאשר דעת הרוב נכתבה על-ידי כב' השופטת שטרסברג כהן ואליה הצטרף (ללא הנמקה!) כב' השופט קדמי. דעת המיעוט נכתבה על-ידי כב' המשנה לנשיא לוין.

מעשה שהיה כך היה: העותרות שילמו לעירית ראשון לציון אגרות והיטלי פיתוח (ביוב, וסלילת כביש ומדרכה)  בסך כמיליון ₪. לאחר ששלמו העותרות את הסכומים שנדרשו מהם, הוברר לעותרות כי על-פי חקיקת ההצמדה בחוקי העזר של עירית ראשל"צ נגבו מהן כספים ביתר ושלא כדין. העותרות הגישו תביעה לבית משפט להשיב להן את סכומי היתר ואילו מועצת עירית ראשון חוקקה בתגובה חוק עזר המתקן את חקיקת ההצמדה באופן רטרואקטיבי לתקופה של 10 שנים. הוברר כי חיובי היתר נבעו מטעות בחוק העזר שגרמה להעדר תחולה של מנגנון ההצמדה בחודשים בהם הייתה אינפלציה גבוהה יחסית. חרף האמור העירייה המשיכה לגבות אגרות והיטלים במשך עשור, ללא ידיעה, לפי תעריפים הכוללים הצמדה למדד בחודשים בהן חוק ההצמדה לא חל.

זהו אחד מפסקי הדין החשובים בתחום המשפט המנהלי שנתנו לאחרונה. הסוגיות הנדונות בפסק הדין יורדות לשורשן של עקרונות זכויות האזרח במדינה דמוקרטית. עקרון החוקיות העומד בבסיסו של שלטון החוק קובע שלושה תנאים להיותו של חוק בעל תוקף: (א) וודאות ובהירות החוק (ב) נגישות ופרסום (ג) תוקף מיום פרסומו ואילך. לאחר שחוקי מדינת ישראל נגועים בשורה של ליקויים הנוגעים לוודאות ובהירות החוק, אפילו בתחום דיני העונשין, באה פסיקת בית המשפט וכרסמה גם בעקרון השלישי האוסר תחולה רטרואקטיבית של חיקוק.

רב ההגיון באיסור על חקיקה רטרואקטיבית, אולם בית המשפט העליון נמנע מספר פעמים להתערב בחקיקה כזו, במיוחד כשמדובר בחקיקה ראשית של הכנסת (ראה, למשל, בג"צ 4562/92 זנדברג נגד רשות השידור, פ"ד נ(2), 793), תוך שהוא קובע לה גבולות מצומצמים לשימוש בחקיקה רטרואקטבית או רטרוספקטיבית (ע"א 1613/91 ארביב נגד מ"י פ"ד מו (2) 765,  שם נקבע שיש להראות אינטרס ציבורי בחקיקה רטרואקטיבית).

מאז חוקק חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו היה ניתן לצפות מבית המשפט שיפסול באופן גורף כל חקיקה כזו שהשלכותיה על הוודאות, אינטרס ההסתמכות של האזרח ואמון הציבור בשלטון החוק – הרסניות. אולם ציפיות לחוד ופסיקה לחוד: אפילו המשנה לנשיא שפסק כי חוק העזר בטל בשל כך שהעירייה לא הראתה כי כתוצאה מהתקלה האמורה יגרם גירעון רב שנתי  במימון הביוב והכבישים בעיר, לא דק בזכותו של האזרח ובאינטרס ההסתמכות שלו. טענת העותרים כי יש להם אינטרס הסתמכות לגיטימי שכספים שנגבו מהם כדין יושבו להם – לא נשמעה. כב' השופטת שטרסברג התייחסה לעניין טענת ההסתמכות, בציינה כי לעותרים, אשר סברו תחילה שהם משלמים לפי התעריפים הנכונים,  לא הייתה, במועד התשלום, כל הסתמכות או כל צפייה לשלם תעריפים אחרים, שכן הם לא היו מודעים כלל לגביית היתר. קביעה עובדתית זו, בכל הכבוד, מקוממת. העותרים אמנם טענו לעצמם ואולי הם לא בעלי ציפיות הנסמכות על התעריפים החוקיים, ברם על בית המשפט היה לראות את כלל ציבור משלמי האגרות בראשל"צ ובהם היו וודאי כאלה שהיו מודעים לחיובי היתר. כותב שורות אלה, כמו גם אחרים,  נדרש לא אחת לחשב ליזמים וקבלנים את העלות הצפויה של אגרות והיטלים בפרויקט נתון. לצורך הכנת תחשיב כאמור ניתן להתייחס רק לחוקי עזר תקפים ולא לגבייה בלתי חוקית בפועל.

פסיקת בית המשפט בעניין ארקו היא הרת אסון. עירית ראשל"צ אינה העירייה היחידה שבחוקי ההצמדה שלה קיימים השמטות של חודשים שלמים בתקופות אינפלציה, ויש אף רשויות שגובות במשך שנים קנסות ותעריפי אגרת חניה מוצמדים. מבלי שבחוקי העזר נקבע מנגנון הצמדה כלשהו. יישומו המעשי של פס"ד ארקו יוביל להפיכת חוקי ההצמדה למסמך ריק מתוכן שאין לסמוך עליו. אין ולא יהיה יזם המכבד את עצמו שיוכל לתכנן את עלויות המיזם שהוא מקים לפי חקיקת עזר עירונית שפורסמה כדין.

אכן הנזק במקרה של קבלת העתירה היה נופל על כתפי ציבור רחב, דבר העדיף כשלעצמו נוכח האלטרנטיבה של הפלתו על ציבור מצומצם של משלמי אגרות והיטלים. ברם, הלקח היה עובר ללא צל ספק דרך הרשות המקומיות, ולא רק דרכה של זו נגדה הוגשה העתירה. נראה כי בית פסיקת בית המשפט העליון בתקופתנו, בניגוד לבתי המשפט המחוזיים, מתמקדת באינטרס הציבורי לטווח הקצר (לא להחזיר היום מיליוני שקלים שנגבו שלא כדין) ומקריבה את האינטרס הציבורי לטווח הארוך לפיו קיום החוק צריך להישמר בראש ובראשונה בתוך רשויות השלטון (ראה גם את התייחסות בית המשפט לחובת מסירת הודעה על תשתית ביוב בפס"ד ע"א 1842/97 מנחמי נגד עירית רמת גן, באתר ביהמ"ש העליון). זה השני מהווה את תשתית קיומנו, כאשר הוא נסמך על כך שהדין יאכף על רשויות המדינה כפי שהוא נאכף על האזרח בוזגלו, ושמעשה שנעשה בחריגה מסמכות יהיה חסר תוקף ובטל. גישתו הסלחנית  של בית המשפט לרשלנות וזלזול בוטה של רשויות השלטון בהוראות חוק שהן עצמן התקינו, מעודד ויעודד ללא ספק תופעות של גביית יתר בחריגה מסמכות, זלזול בזכויות האזרח ובאינטרס ההסתמכות שלו וחריגות מפרוצדורות סטטוטוריות. נראה שעוד שורה של חקיקות עזר רטרואקטיביות יבואו לנו בעתיד הקרוב והמשפט "מקסימום נתקן רטרואקטיבית" יהפוך למשפט שגור בפיו של כל יועץ משפטי של רשות מקומית.