ארנונה ללא הצדקה על קרקע ללא שימוש ("אדמת בנין") ביהודה ושומרון

מאת עו"ד טל יצחק אזרואל ועו"ד עדי מוסקוביץ

ממשרד מוסקוביץ, אזרואל – עורכי-דין

המועצה האזורית שומרון מבקשת להעלות את תעריף הארנונה על אדמת בניין בכ-39%. לדעתנו יש לדחות את הבקשה. הסיווג מטיל מס על קרקע ריקה שאין עליה דבר ושאינה צורכת שירותים. ההצדקה ההיסטורית לחייב קרקע כזו נשענה על מס שעומד היום על אפס. וההשוואה לרשויות אחרות קורסת על נתוניה שלה.

הצעת המועצה מיום 8.6.2026 מבקשת לעדכן את תעריף אדמת בניין לשנת 2027. התעריף הנוכחי, לשנת 2026, עומד על 8.65 ש"ח למ"ר. לאחר העדכון האוטומטי לשנת 2027 הוא יעמוד על 8.92 ש"ח. המועצה מבקשת להעלותו ל-12.37 ש"ח למ"ר. מדובר בהעלאה של כ-39% מעבר לעדכון השנתי, וכ-43% לעומת התעריף הנוכחי.

ההצדקה שמציגה המועצה נשענת על השוואה. לטענתה, התעריף הנהוג אצלה נמוך ביחס למועצות אזוריות אחרות ביו"ש, ובהן מטה בנימין וגוש עציון. על יסוד זה היא מבקשת להתאים את התעריף לסביבתה. נאמר מיד כי מדובר בטיעון מעגלי ולא אחת רשויות מצביעות על שכנותיה כדי להעלות את הארנונה, כך שכולן עולות באמצעות אותה השוואה.

כדי להבין את הבעיה, יש להכיר את הסיווג. "אדמת בניין" היא קרקע ריקה. אין עליה מבנה, או שהבנייה עליה טרם הסתיימה. זו קרקע שמיועדת לבנייה, אך בפועל היא עומדת ריקה וללא שימוש.

הסיווג נבדל משני סיווגי הקרקע המוכרים. הוא אינו אדמה חקלאית, שכן אין מעבדים אותה. הוא אינו קרקע תפוסה, שכן אין עושים בה שימוש. אדמת בניין היא בדיוק מה שנותר באמצע: קרקע פנויה הממתינה לבנייה.

בישראל אין כלל ארנונה על קרקע כזו. בתוך הקו הירוק הארנונה אינה מוטלת על אדמת בניין שהיא קרקע פנויה, ואף לא על קרקע שעליה מוקם בניין. נישום בישראל המחזיק במגרש ריק זהה אינו משלם עליו ארנונה כלל.

חיוב ארנונה על קרקע ריקה קשה להצדקה. הארנונה נועדה לממן שירותים עירוניים כגון תברואה, מים וביוב, חינוך, רווחה ותחזוקה. קרקע שאין עליה דבר אינה צורכת שירותים כאלה. היא אינה מייצרת פסולת, אינה מעמיסה על התשתיות, ואין בה פעילות שמצדיקה חיוב.

נכון שהארנונה היא מס, ולא תשלום בעבור שירות מסוים. ואולם מס על קרקע ריקה דומה במהותו למס על עצם הבעלות. הוא אינו נסמך על שימוש, על הכנסה או על תועלת. בעל הקרקע אינו מפיק ממנה דבר. הוא מחזיק בקרקע שאינו יכול עדיין לבנות עליה, בשל הליכי תכנון, היתרים ושותפויות שנמשכים זמן.

על רקע זה, אך טבעי שבישראל קרקע כזו אינה חייבת בארנונה כלל. העלאה חדה של חיוב כזה דווקא ביו"ש מעמיקה את הפער, ומטילה נטל הולך וגדל על נכס שאינו מניב דבר.

החיוב על אדמת בניין אינו זניח. בעבור הרשויות ביו"ש הוא מקור הכנסה של ממש. לפי תחקיר "כלכליסט" משנת 2021, 16 רשויות ומועצות אזוריות במחוז יהודה ושומרון גבו כ-45 מיליון ש"ח בארבע שנים מארנונה על אדמת בניין. הנתונים מתייחסים בעיקר לשנים 2016–2019, ומבוססים על נתוני הלמ"ס הנערכים מן הדוחות הכספיים המבוקרים של משרד הפנים.

בחלק מן הרשויות מדובר בנתח ניכר. החיוב הגיע עד כ-81% מהכנסות הרשות מארנונה על נכסים שאינם למגורים, ועד כ-10% מכלל הכנסות הארנונה. בגבעת זאב, למשל, עמד החיוב על 7.3% מסך הכנסות הארנונה בשנת 2019.

היקף החיוב גדל במהירות. השטח שסווג כאדמת בניין צמח בכ-237% בתוך ארבע שנים, ובשנת 2019 עמד על כ-1.86 מיליון מ"ר. הכנסות הרשויות ממנו באותה שנה הגיעו לכ-20 מיליון ש"ח. נתונים מאוחרים יותר מצביעים על אותו סדר גודל, ולפיהם ההכנסה השנתית מסתכמת בעשרות מיליוני שקלים. עם זאת, נתונים פרטניים ועדכניים יותר לכל רשות אינם מתפרסמים באופן שוטף.

נתונים אלה ממחישים את התמריץ. החיוב על אדמת בניין הוא הכנסה קבועה ונוחה, שאינה כרוכה במתן שירות או בהשקעה בתשתית. דווקא משום כך מבקשת המועצה להגדילו.

ההצדקה ההיסטורית לחייב אדמת בניין נשענה על מס רכוש. הרעיון היה להחיל על הקרקע הריקה מס דומה לזה שחל עליה בישראל. ואולם הבסיס הזה התפורר ומכל מקום לא דומה ארנונה גבוהה על מס בשיעור 1% משווי הקרקע (שביהודה ושומרון הוא נמוך). מדובר לעיתים בסוג של הפקעה בקרקעות חסרות התכנות ממשית לבניה, אלא שבניגוד להפקעה לא נפטרים מהנכס שהופך לעיתים לנטל.

מס רכוש על קרקע עומד על אפס מאז שנת 2000. חוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א–1961, נותר בספר החוקים, אך שיעור המס על קרקע אופס. למעשה, קרקע פנויה בישראל אינה נושאת מס רכוש מזה כשני עשורים וחצי.

הניסיון להחזיר את המס לא צלח. במסגרת התכנית הכלכלית לשנת 2026 הוצע להטיל שוב מס רכוש בשיעור של 1.5% על קרקע פנויה. ההצעה עוררה התנגדות רחבה, ובמרץ 2026 היא הוסרה. נכון להיום, קרקע פנויה בישראל עדיין אינה ממוסה במס רכוש.

המסקנה ברורה:. ההצדקה לחיוב נשענה על השוואה לישראל, אך כיום אין עוד למה להשוות. המדינה עצמה תיארה את הקרקע הפנויה ככזו שאינה מייצרת ערך כלכלי, ושאינה נושאת מס כלל. העלאת ארנונה על אדמת בניין מרחיקה אפוא את המצב מישראל, במקום לקרבו אליה.

גם ההשוואה שמציגה המועצה אינה מלמדת את מה שמבקשים ללמוד ממנה. התעריפים במועצות שאליהן היא משווה רחוקים זה מזה מאוד. הם נעים בין 0.63 ש"ח למ"ר במועצה האזורית בקעת הירדן ל-14.11 ש"ח למ"ר במטה בנימין — פער של יותר מפי 22.

הפער כה גדול, עד שאין תעריף מקובל שאליו יש להתכנס. כל רשות קבעה לעצמה תעריף משלה, מטעמיה שלה. בחירת היעד של 12.37 ש"ח, סמוך לקצה העליון של הטווח, אינה נובעת מנורמה אזורית כלשהי, אלא היא בחירה תוצאתית הדומה ליריית החץ וסימון המטרה רק לאחר שפגע.

הבקשה להעלאה חריגה של ארנונת אדמת בניין אינה עומדת במבחן. היא מטילה מס כבד על קרקע ריקה שאין עליה דבר ושאינה צורכת שירותים. ההצדקה ההיסטורית לחיוב נשענה על מס רכוש, שעומד על אפס ושהניסיון להחזירו נכשל. וההשוואה לרשויות אחרות אינה מגלה תעריף מקובל, אלא שונות גדולה, שבה כל רשות קבעה תעריף משלה.

מסקנתנו אחת: יש לדחות את הבקשה. לנישומים שיקבלו דרישת תשלום מוגדלת בסיווג אדמת בניין שמורות דרכי ההשגה והערר הקבועות בדין. יש לציין שמשרדנו מחזיק בדעה שבמקרים רבים הארנונה על אדמת בנין ביהודה ושומרון היא בלתי חוקית מסיבות אחרות שאינן מפורטות במאמר זה.