ביטולו של כתב השיפוי וזעקתו של הקוזק הנגזל
מאת עדי מוסקוביץ, עו"ד וטל יצחק אזרואל, עו"ד
בית המשפט העליון ביטל את כתב השיפוי שדרשו ועדות לתכנון ובניה כתנאי לקידום תכניות שעלולות להביא עליהן תביעות בגין ירידת ערך עקב אישורה של תכנית. השלטון המקומי, זה שאינו נרתע להציג דרישות כספיות ללא אבק של סמכות חוקית ולגלגל עלויות על מי שנקרה בדרכו, זועק כעת את זעקתו של הקוזק הנגזל.
"הכל צפוי והרשות נתונה", הוא ביטוי הבא לתאר את חופש הבחירה שנותר לאדם גם במקום בו הדברים נשלטים מראש על ידי חוקים וכללים שנקבעים על ידי אלוקים. דומה שאין ביטוי טוב יותר כדי לתאר את התעוזה של הרשויות המקומיות שבחרו לדרוש מיזמים "כתב שיפוי" בגין תביעות על ירידת ערך עקב אישור תכנית שהם מקדמות לטובת יזמים. כתבי שיפוי אלה נועדו לאפשר לוועדה המקומית לחזור אל מי שחתם עליהם ולדרוש ממנו להחזיר לוועדה המקומית תשלומים ששילמה לבעלי מקרקעין שנפגעו מאישורה של תכנית לפי חוק התכנון והבניה.
הדין אמנם אוסר להטיל מס ולדרוש כסף או שווה כסף ללא מקור הסמכה מפורש - שזהו הרי אחד מעקרונותיו הבסיסיים של משטר דמוקרטי המיוסד של שלטון החוק ונקרא בשל כך "עיקרון חוקיות המינהל" - אולם המציאות מלמדת שלעיתים השלטון המקומי אינו רואה עצמו כפוף לעיקרון זה. יתרה מכך, עד לאחרונה ניתן אף היה למצוא ביטויים שונים בפסיקת בתי המשפט ממנה ניתן היה ללמוד על מודעות והסכמה לדרישות של הוועדות המקומיות להפקיד בידן "כתבי שיפוי" מעוותים.
לאחרונה הגיע הנושא לפתחו של בית המשפט העליון (עא 5958/15 פרחי ביקל בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה - ראשון לציון, ניתן ביום 15.12.16). בפסק דין קצר פסק השופט דנציגר כי כתב השיפוי הינו, למעשה, הטלת חבות כספית שבא לעולם ללא כל מקור של הסמכה מפורשת כנדרש לגבי גביית מסים ותשלומי חובה. לדעתו "כתב שיפוי" היא נטילה מושהית או מותנית של כספו של האזרח שניתן לעשותה רק במסגרת חוקית מפורשת. נפסק שעיקרון החוקיות, הפורש עצמו על פעילותן של הרשויות הציבוריות כחופת-על, מחייב לקבוע כי הטלת חובה על יזם להפקיד כתב שיפוי כתנאי לאישור תכנית, עומדת בסתירה לעקרונות יסוד במשפט הציבורי ובראשם עיקרון חוקיות המינהל.
השלטון המקומי, זה שהטיל על יזמים לבצע את הפיתוח בעצמם ולדרוש מהם, בכפייה, לשלם "מרצונם הטוב והחופשי" סכומים ניכרים כתנאי לקידום תכניות ומתן היתרי בניה, פצח מיד בזעקות שבר שלוו באיומים על הקפאת הליכי תכנון והגשת בקשה לדיון נוסף בבית המשפט העליון. נקל לשער, כי אותו שלטון מקומי שוקד בימים אלה להפעיל את הלובי המשומן שלו – זה הנשלט בידי ראשי ערים ועסקנים שפוקדים את מרכזי המפלגות כדי לשלוט בחברי כנסת – מזדרז בימים אלה לקדם הצעת חוק שתאפשר לו להמשיך ולשלוח יד לכיסו של הציבור, שהרי כתבי שיפוי שניתנים באופן רוחבי ומסיבי הם סיכון שמתומחר למחיר הקרקע ומתגלגל באופן חלקי לכיסו של הצרכן ולמחירי הדיור המאמירים ממילא.
אם עד כה לא שוכנעתם שלא להזיל דמעות על האסון שנחת על השלטון המקומי ומוסדות התכנון שלו, אז כדאי שנספר לכם עוד כמה דברים שאולי לא ידעתם:
עוד לפני היטל ההשבחה היו רשאיות הוועדות המקומיות "לשתול" בתכניות המתאר מטלות וחובות כספיים הנוגעים להחזרים בגין הוצאות הכנת התכנית. סעיף זה לא בוטל במפורש עת הוסמכו הוועדות המקומיות לדרוש היטל השבחה בשווי 50% מעליית שוויון של מקרקעין עקב אישורה של תכנית משביחה. בצד גביית הוצאות להכנת תכניות מתאר מכוח התכנית עצמה, עליית מחירי הקרקע מילאה את קופתן של הרשויות המקומיות, שמצידן "התמכרו" להיטלי ההשבחה והחלו להעבירם מתקציבי הפיתוח לתקציבים השוטפים ולעשות בהם שימוש בלתי חוקי לטובת הפעילות הרגילה. כדי להוסיף חטא על פשע, יצר השלטון המקומי, בגיבוי שליחיו במערכות השלטון, היטל פיתוח מסוג חדש הנקרא היטל שטחים ציבוריים פתוחים, שמומנו עד כה במסגרת היטלי ההשבחה. היטלי ההשבחה מיועדים לשמש בידי הוועדה המקומית גם כקרן לשיפוי בעלי מקרקעין שנפגעו מתכנית, זאת בשל היכולת של הרשות המקומית לנהל סיכונים ולפזר את הנזקים באמצעות קרנות ההשבחה. יש לזכור שבידי הרשות המקומית כלים טובים כדי לצמצם את הנזקים התכנוניים באמצעות השבחות נקודתיות שמטרתן לנטרל את ירידת הערך שנגרמת לחלק מבעלי המקרקעין עקב אישור התכנית, ובכך לצמצם את החשיפה מפני תביעות בגין ירידת ערך. ניתן לתהות מדוע סבור השלטון המקומי שניתן לגבות היטלי השבחה, אולם לא ניתן להשתמש בכספי ההשבחה למטרה שלה נועדו מלכתחילה, היינו כדי לפצות את מי שניזוק מאותן תכניות שמילאו את קופת הוועדה המקומית?
הוועדות המקומיות הן גם אלה שמנהלות את ההגנה מפני תביעות ירידת ערך. כגופים מקצועיים יש בידיהן להיעזר בשמאים ועורכי דין המתמחים בכך. אין דבר מקומם יותר מלדרוש כתבי שיפוי מבעל מקרקעין שאינו יכול לנהל את הגנתו המשפטית כנגד אותן תביעות בגינן הוא נדרש לשפות את הוועדה המקומית.
בצד החדירה הגסה לכיסם של בעלי מקרקעין שמבקשים לקדם תכניות שבמקרים רבים מתיישבות עם האינטרס הציבורי, עומדת וניצבת פסיקת בית המשפט העליון שאינה מכירה בכתב שיפוי ובתשלומים שניתנים על-פיו כהוצאה שמפחיתה את היטל ההשבחה, עקב הקטנה בעליית שווים מקרקעין בעקבות אישורה של תכנית משביחה, הקלה או שימוש חורג.
תיקון חקיקה שיתיר קבלת כתבי שיפוי מיזמים אינו נחוץ והוא מייקר שלא לצורך את מחירי המקרקעין והדירות. טענתן של הוועדות המקומיות שהדבר יגרום להקפאת תכניות הינו איום סרק, שכן כאמור אלה התמכרו להיטלי השבחה ויש להן כלים אפקטיביים לצמצמם ולנהל את הסיכונים הכרוכים בתביעות בגין ירידת ערך בשל אישורה של תכנית פוגעת. וועדות המקומיות לא ישפכו את היטל ההשבחה ביחד עם כתב השיפוי. ברוב המקרים הוועדות המקומיות נשלטות על-ידי עיריות שנהנות גם מתקבולי ארנונה, אשר מגדילים את בסיס ההכנסות לזמן ארוך, ותשלום הוצאות בגין ירידת ערך לא ירתיע אותן.
ככל שפוליטיקאים שבויים מבקשים לקדם בכל זאת חקיקה שמאפשרת נטילת כתבי שיפוי, רצוי מאוד שתהא חובת השתתפות של הוועדה המקומית בפיצוי, שתקבע לשיפוי תקרה במסגרת חקיקה, ושמי שחותם על כתב השיפוי יוכל ליטול חלק בהגנה על זכויותיו במסגרת תביעות שבהן הוא חשוף למימוש כתב השיפוי. כמו כן, רצוי שבאותו תיקון חקיקה יקבע מנגנון פיקוח על השלטון המקומי שלא יאפשר לו להסיט את היטלי ההשבחה לטובת זיקוקים ביום העצמאות. ובצד אלה, יש לקבוע באופן מפורש שהוצאות בגין כתבי שיפוי יופחתו מהיטלי ההשבחה, כך שהוועדה המקומית לא תהיה בגדר "הפגעת וגם ירשת".