שיהוי בהליכים מנהליים – בין פורמליזים למהותיות

מאת עו"ד עדי מוסקוביץ ועו"ד טל יצחק אזרואל

 מוסקוביץ, אזרואל – עורכי-דין

טענת השיהוי מהווה זירת התגוששות משפטית מורכבת בין רשויות מנהליות לבין עותרים בישראל. במאמר קצר זה נעסוק בפרשנות המשפטית של המבחנים להחלת דוקטרינת השיהוי בעתירות מנהליות, תוך דגש על הגישה המהותית להחלת דוקטרינה זו.

כמעט תמיד אנו נתקלים בהליכים רבים בהם מועלית טענת שיהוי כטענת סף בהליכים מנהליים, במיוחד בעתירות בנושאי ארנונה והיטלי פיתוח. טענה זו, למרות היותה טענה מקדמית, דורשת בחינה מהותית ומעמיקה, ולא ניתן לדעתנו להסתפק בבחינה פורמליסטית גרידא של חלוף הזמן.

אמנם, תקנה 3(ב) לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000, קובעת כי עתירה תוגש בתוך 45 ימים מיום היווצרות עילת העתירה. אולם, לצד זאת נקבע בתקנה 4 לתקנות כי שיהוי יכול שיחול גם בתוך 45 הימים.

דיני השיהוי בבית המשפט לעניינים מנהליים הם למעשה שכפול של דיני השיהוי הנהוגים בבג"ץ. לא בכדי מכונים בתי המשפט המנהליים כבג"צ קטן. מעניין לציין, כפי שנקבע בעניין ניו-אלי בנמל בע"מ נ' אוצר מפעלי ים המלח בע"מ (עע"מ 5498/09, פסקה 8, 11.10.2011), כי מניין 45 הימים עשוי להיחשב מועד של העברת נטלים בלבד. כלומר, אם הרשות מבקשת לקבוע כי נוצר שיהוי בטרם חלפו 45 הימים, הנטל עליה להראות זאת. מאידך, אם העותר טוען שלא נפל שיהוי והעתירה הוגשה בחלוף 45 ימים, עליו הנטל להראות כי לא נפל שיהוי.

הפסיקה העוסקת בשיהוי בבתי משפט לעניינים מנהליים מחילה לרוב מבחנים מהותיים, ולא פורמליים, בכל הנוגע לבחינת השאלה האם נפל שיהוי. כפי שנפסק, "לצורך הקמת טענת שיהוי במשפט הציבורי נדרש, על פי ההלכה הפסוקה, כי יתקיימו במצטבר הן שיהוי סובייקטיבי – המתמקד בהתנהלותו של העותר, והן שיהוי אובייקטיבי – המתמקד במידת השינוי שחל במצב והסתמכות הרשות, והכל תוך התחשבות בחומרת הפגיעה בשלטון החוק".

נקודה חשובה נוספת נוגעת למקרים בהם מדובר בהחלטה בלתי-חוקית נמשכת, להבדיל מהחלטה מנהלית חד-פעמית. כאשר מדובר בהחלטה בלתי-חוקית נמשכת, זו מולידה עילה מנהלית בכל פעם מחדש, ומועד השיהוי מתאפס בכל פעם שעילת העתירה נולדת מחדש בשל אירוע נוסף. אבחנה זו חשובה למנוע מצבים לא הגיוניים שבהם עותר פלוני נחסם מחמת שיהוי, אולם עותר אלמוני שנתקל באותה החלטה ממש מאוחר יותר, תוקף אותה בתוך 45 ימים ומביא לביטול אותה ההחלטה.

אחד השיקולים המרכזיים בבחינת טענת שיהוי הוא מהות העניין העומד על הפרק. כאשר מדובר בטענה לפעולה בחוסר סמכות, האינטרס בקיומו של החוק אמור לגבור על שיקולים אחרים. זאת, בשל העובדה כי חריגה מסמכות היא רעה חולה העומדת בסתירה לעיקרון החוקיות, שהוא עיקרון-על במשפט המנהלי. בית המשפט העליון הדגיש פעמים רבות כי העדר חוקיות דוחה שיהוי.

חשוב לציין גם את ההבחנה בין שיהוי סובייקטיבי לשיהוי אובייקטיבי. ביחס לשיהוי הסובייקטיבי, הודגש בפסיקה כי מדובר "בצד החלש" של טענת השיהוי, וכי אין ליתן לו משקל רב, אלא במקרים בהם הוא מצביע בבירור על כך שהעותר ויתר על זכותו. לעומת זאת, השיהוי האובייקטיבי נחשב לרכיב חשוב, כיוון שהוא נוגע לתוצאות שנגרמו עקב השיהוי הסובייקטיבי. יחד עם זאת אי החוקיות והפגיעה בשלטון החוק מקבלים את המשקל הגבוה ביותר.

בענייני ארנונה והיטלי פיתוח הסוגייה מתעוררת תדיר, שכן  45 ימים אינם פרק זמן סביר להגיש עתירה. יתרה מכך, הגשת עתירה לפני מיצוי הליכים אחרים כגון פניה מוקדמת או השגות ועררים עלולה להביא למחיקת העתירה בהיותה מוקדמת – ההיפך משיהוי. הגשת עתירה מנהלית בלי עמדה סדורה מטעם הרשות היא מיטת סדום, שכן הרשות תגיש תגובה מקדמית או כתב תשובה סמוך לדיון והנישום מוצא עצמו מתמודד בדיון הראשון עם "חקירה נגדית" של שופט מגובש שנחשף לטענות שאין להם תשובה בעתירה ואף עובדות וטענות משפטיות לא נכונות או לא מבוססות, מבלי שהוא ער לכך שהתגובה המקדמית מוליכה אותו שולל. הגשת עתירות בתוך 45 ימים עלולה אף להביא לעתירות סרק או לחוסר יעילות המחייב את בית המשפט להתיר את תיקון העתירה או בירור עובדות תוך כדי ההליך.

לסיכום, הפסיקה העוסקת בדוקטרינת השיהוי בהליכים מנהליים מלמדת על אימוץ גישה מהותית, ולא פורמלית. גישה זו בוחנת את השיהוי לא רק דרך עדשת הזמן שחלף, אלא גם – ואולי בעיקר – דרך עדשת מהות הטענות המועלות ומידת הפגיעה בשלטון החוק. גישה זו משקפת את התפיסה כי בית המשפט לעניינים מנהליים הוא מעין "בג"ץ קטן", שתפקידו להגן על שלטון החוק ולמנוע חריגה מסמכות, אף במחיר של דחיית טענת שיהוי במקרים מתאימים.