עו"ד עדי מוסקוביץ ועו"ד טל יצחק אזרואל
בתי המשפט אינם מצליחים לייצר פסיקה עקבית בסוגיית חיוב חניונים בארנונה. הנושא דורש הסדרה חקיקתית מקיפה בשים לב לחשיבות הסוגיה בעידן ריבוי כלי הרכב הפרטיים והשיפורים התחבורתיים הנדרשים במרכזי הערים.
ככל שגדל מספר כלי הרכב, הערים נעשות צפופות יותר והבניה נעשית לגובה, וכך גם גדלים שטחי החניונים במרחב העירוני. מאחר והארנונה מוטלת לפי מטרים רבועים, מדובר למעשה במתכון להגדלה משמעותית בהכנסות העיריה מארנונה.
ניתן להבחין בין שני סוגי חניונים: חניונים מקורים וחניונים שאינם מקורים, כאשר גם את אלה ניתן לחלק לשתי קבוצות – למגורים ושלא למגורים. מומחי הארנונה יערכו אבחנה נוספת שהיא רלבנטית בעיקר לחניונים שלא למגורים, ויתייחסו לשאלה האם מדובר בחניון בתשלום או שמא מדובר בחניון שאינו בתשלום.
בכדי לעודד חניונים בתשלום, שהרי אלה אמורים להקל על מצוקת החניה, קבעו תקנות ההסדרים תעריף מירבי מופחת לחניונים בתשלום, בין שהם מקורים ובין שאינם מקורים, כך בדיוק לשון התקנות.
רשימת המחלוקות הנובעת מהחלוקה לסוגי חניונים היא כמעט אינסופית. הגדרת חניונים בצו הארנונה של הרשות המקומית אף היא אינה פשוטה, וזאת נוכח שאלות יסוד שבתי המשפט מתקשים לתת להן תשובות עקביות, כגון פיצול החניון מהשימוש העיקרי, חיוב שטחי מעברים ותמרון (במיוחד כאשר מדובר במעבר לחניון למגורים שבדרך כלל אינו מחויב), זיהוי המחזיק מקום בו יש מנויים או חניות "צפות", ועוד. מחלוקות רבות מתעוררת סביב השאלה האם מדובר בחניון בתשלום, כאשר העסק שוכר את החניה או שהוא רוכש מינוי לזמן ממושך.
ברשימה זו נעסוק בשלוש מחלוקות מרכזיות הנוגעות לחיוב חניונים שאינם בתשלום: האחת, נוגעת לשאלה אימתי יחויב החניון בנפרד מהעסק אותו הוא משרת, כלומר בתעריף מוזל לשטח עזר; השנייה, מתייחסת לשאלה מהו התעריף המזערי שיחול על חניון שאינו בתשלום; השלישית, עוסקת בשאלה האם יש לחייב את המעברים, או שמא יש לפטור אותם כשטח משותף ברשויות בהן לא מחייבים כלל שטחים משותפים בארנונה.
פיצול ואיחוד החניון מהשימוש העיקרי
אחת השאלות המרכזיות בדיני הארנונה היא מתי יפוצל הנכס לשימושים בהתאם לטבלת הסיווגים שבצו הארנונה [עא 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטין שותפות רשומה נ' עיריית ראשון לציון]. אף כי ניתן היה לייצר פתרון יציב בפסיקה, בתי המשפט החמיצו את ההזדמנות שוב ושוב. ככל שהדבר נוגע לחניונים, המחלוקת הגיעה גם לבית המשפט העליון ולכאורה הגישה העקרונית שנקבעה שם בדעת רוב היא שאין לפצל את החניה מהשימוש העיקרי [ע"א 8838/02 אבי גולדהמר נ' עיריית חיפה; וראו דיון קרוב ברע"א 10643/02 חבס ח.צ.פיתוח 1993 בע"מ נ' עיריית הרצליה]. יישומה של פסיקה זו הוא בלתי אפשרי ולכן השאלה מתעוררת רק כאשר הרשות מבקשת למלא את קופתה בדרך עימות עם העסקים בתחומה. הקושי נובע מכך שאין כל הגיון לחייב שטחי חניה, שהם שטחי שירות ויחידות עזר בתעריף העסק אותו הם משרתים, מה גם שמדובר בשטחים המופרדים פיזית, בעלי מאפיינים מיוחדים ושטחים גדולים יחסית במצטבר. לקושי האמור מתווספת העובדה שבצו הארנונה מצוי לעיתים תעריף מיוחדות לשטחי חניה שלא בתשלום, כאשר בדרך כלל סיווג מיוחד זה היה קיים בצו הארנונה לפני שבתקנות נקבעו תעריף מירביים לחניונים בתשלום. יישומה של פסיקת בית המשפט העליון כלשונה מבטלת למעשה סיווגים בצו הארנונה וזאת בניגוד לכלל שהמחוקק אינו משחית מילותיו לריק. אין להתפלא אפוא שבענין בר"מ 5299/05 עיריית רמת גן נ' אורי חן פעלה העיריה להפחית את התעריפים לאחר שבית המשפט העליון התיר לה לגבות ארנונה בגין חניון בתעריף הגבוה של העסק. יצוין כי ניתן לאבחן את הפסיקה ככזו שנוגעת לחניות בודדות בצמוד לעסק העוסק במתן שירותים כמו משרד עורכי דין, וכאשר מדובר בשטחי חניה גדולים לא ניתן להחיל הלכה זו ולרוקן מתוכן סיווגים בצו הארנונה. יש לזכור, כי חניונים ומחסנים הן יחידות עזר ולפיכך הן ממילא טפלות ונלוות לשימוש העיקרי. ההלכה לפיה סיווגו של נכס לא יפוצל אם קיים קשר פונקציונאלי בין השימושים השונים הנעשים בו, מרוקנת מתוכן סיווגים ליחידות עזר כגון חניונים, סככות ומחסנים שקיים הגיון כלכלי רב לחייבן בתעריף מופחת נוכח השימוש הנחות הנעשה בהן.
לסיכום נקודה זו ניתן לומר, שחניונים לא יפוצלו בדרך כלל מהשימוש העיקרי, אם מצו הארנונה לא משתמעת כוונה אחרת. יושם לב, שבתכנוני מס פשוטים יחסית ניתן לעקוף את הבעיה, כך למשל אם מפעילים את החניון באמצעות חברת ניהול שגובה עליו תשלום, דבר המנוגד לעיקרון הנטרליות של המס. יתכן ומסיבה זו נמנע השלטון המקומי לממש את פוטנציאל ההכנסות הגלום באיחוד הסיווג של החניון עם העסק אותו הוא משרת.
מהו התעריף המזערי שיחול על חניון?
חניונים ללא תשלום חויבו בתל-אביב בתעריף של כ- -50 ש"ח למ"ר לשנה, כאשר התעריף המזערי לשימוש כ"משרדים, שירותים ומסחר" הוא כמעט 70 ש"ח למ"ר לשנה. עירית תל-אביב החליטה שחניון ללא תשלום הוא "שירות" לעסק ולכן יועלה תעריפו דרמטית ללא צורך באישור הממשלה. בעקבות כך הוגשו 5 עתירות מנהליות ו- 3 תובעות ייצוגיות (הייצוגיות באמצעות משרדנו) ובית המשפט המחוזי עתיד לתת בקרוב החלטתו בעניין.
החלטתה של עירית תל-אביב נגועה בקשיים רבים, שכן הדיבור "שירות" מתייחס לאופי פעילות העסק ולא לשירות שהחניה נותנת לעסק עצמו. כמו כן יש עסקים רבים למלאכה, תעשיה או בתי מלון שהם אינם "משרדים, שירותים ומסחר" וחל עליהם תעריף מזערי נמוך יותר. קבלת הטענה של העיריה משמע שתעריפיהם של חניונים רבים יועלה משמעותית ואילו חניונים למגורים ברשויות מקומיות יעברו מתעריף אפס לתעריף של הדירה עצמה, דבר אשר מאוד "ישמח" את תושבי הערים שכפי שראינו אינם מהססים לאחרונה להחליף את ראש העיריה.
חניון ללא תשלום הוא "נכס אחר" שלא נקבע לו תעריף מירבי ומזערי בתקנות ההסדרים ולכן המהלך שעשתה עירית תל-אביב שגוי. אם תתקבל עמדתה, צפויה מהומה "בשוק הארנונה" לחניונים שלא בתשלום. גם כאן יכול הנישום לבצע את אותו תכנון מס של הפיכת החניון לכזה שנדרש עבורו תשלום לחברת ניהול ואף לאפשר לציבור בלתי מסוים של לקוחות לבוא בשעריו ולשלם עבור חניה לפי שעה.
מעברים כשטח משותף
שאלת חיובם של שטחי המעבר בחניונים מתעוררת בעיקר בירושלים ובתל-אביב, שם קיים פטור חלקי לשטחים משותפים. בתל-אביב מפוצלים החניונים בין מספר רב של מחזיקים כבר בתהליך התכנון של הבניין כדי לחסוך בארנונה, אולם בירושלים הפסיקה נעה כמטוטלת מצד לצד. הפעם האחרונה שבה המטוטלת הכתה את הנישום, היתה לפני מספר ימים בעניין עמנ (י-ם) 67132-05-18 מנהל הארנונה של עיריית ירושלים נ' א. ארנסון בע"מ (ניתן ביום 29.10.18), שם נפסק כי המעברים יחויבו בארנונה על יסוד פרשנות מילולית דווקנית הנעדרת כל חשיבה כלכלית תכליתית, ובניגוד לפסיקה אחרת.
הוויכוח על שטח המעברים הוא משמעותי, שכן שטחי המעבר והתמרון בחניונים מודרנים גדול משטחי החניה עצמם. הקושי מתעצם במקרים בהם המעברים משמשים מחזיקים אחרים שאין להם חניות, כגון דיירים (שפטורים מארנונה על שטחי חניה) שנאלצים לעבור בקומות החניה לעסקים או מי שמחזיקים מחסנים בקומות החניה לעסקים.
נראה שהפתרון לסוגיה זו הוא דווקא לתת תוקף חוקי לפרשנות העיריות מזה שנים, שכן שינוי פרשנות, להבדיל משינוי מדיניות, סותר את החוקים המקפיאים את הארנונה מאז שנת 1985.
סוגיית הארנונה על חניונים, או ליתר דיוק סאגת הארנונה בגינם, תמשיך להעסיק את בתי המשפט בשנים הקרובות, ואנו נמשיך מן הסתם לעקוב בהשתאות.