עו"ד עופר צוק – משרד עו"ד מוסקוביץ אזרואל
סעיף 69(א)(12) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, קובע כי מותר לקבוע בתוכנית מפורטת הוראות בעניין "הוצאות תוכנית לרבות הוצאות עריכתה וביצועה". רשויות מקומיות רבות עושות שימוש בסעיף זה בכדי לגבות חיובים להקמת שטחים ציבוריים פתוחים (שצ"פ), באמצעות קביעת הוראה בתוכנית בנין עיר (תב"ע). לדעתנו חיובים מסוג זה בעייתיים מאוד, בין היתר משום שהדבר מאפשר הלכה למעשה גביית היטל שלא מכוח חוק עזר עירוני, ללא בקרה ופיקוח, בכפל עם תשלומי חובה שנועדו לאותה מטרה, בחוסר שקיפות ואף ביתר לעומת ההוצאות בפועל. בשלושה פסקי דין שניתנו לאחרונה, דן בית המשפט בסעיף זה ובניסיונות להרחיבו על-ידי השלטון המקומי. ואולם, נראה כי טרם נאמרה המילה האחרונה בנושא.
פסק הדין הראשון אותו בחרנו להזכיר ניתן ביום 14.5.2023, עת"מ (מרכז) 14760-07-22 תומר קוקו השקעות בע"מ נ' עיריית רחובות (השופטת ז' בוסתן). במקרה זה דובר בגביית הוצאות ביצוע תוכנית והוצאות עריכת תוכנית. בית המשפט במקרה זה ציין כי שאלת חוקיות סעיף 69(א)(12) לחוק התכונן והבניה כשלעצמה "טרם הוכרעה בפסיקה", אולם הואיל והעותרת בתיק שבפניו לא חלקה על סמכות העירייה לגבות את הוצאות עריכת התוכנית, בית המשפט לא דן באותה שאלה. בית המשפט קיבל את העתירה נגד חוקיות הוצאות ביצוע התוכנית, משלא מצא בהוראות התב"ע מקור סמכות לגביית חיוב כאמור, אלא להוצאות עריכת התוכנית בלבד ("שמאים, מודדים, אדריכלים, רישומים, יעוץ משפטי וכדומה"). זאת, תוך השוואה להוראות מקבילות בתב"ע אחרות.
יש לשים לב שבפסק דין זה נתן בית המשפט פרשנות רחבה להוראת סעיף החוק במובן זה שקבע שהתחולה משתרעת על כל תוכנית מפורטת, גם אם לא נערכה לפי סימן ד' לפרק ד' לחוק התכנון והבניה (אותו סימן בו מצויה הוראת החוק הנדונה).
פסק הדין השני שמצאנו לנכון להזכיר ברשימה זו ניתן ביום 17.5.2023, ת"א (רחובות) 31315-01-20 יהודה גואטה נ' עיריית רחובות (השופט י' פת). במקרה כאן דובר על חיוב בגין שצ"פ, באופן בו נמצא בהוראות התב"ע מקור סמכות לגביית החיוב המבוקש – על אף שיש בכך "חישוב לא שוויוני של עלויות היטל השצ"פ". בית המשפט עמד על היחס בין חיוב זה לחיוב בהיטל שצ"פ מכוח חוק העזר המקומי עצמו וקבע כי "מדובר בחיובים מקבילים ולא בחיובים חופפים, ובוודאי שאין מדובר בחיובים פסולים". להשלמת התמונה יצוין כי בית המשפט קבע כי התובעים צריכים לשלם את אותו היטל גם מכוח מכתב התחייבות שנתנו קודם לקבלת היתר בניה.
משבאנו לכאן נזכיר גם את פסק הדין השלישי שניתן ביום 5.7.2023, ת"א (ראשל"צ) 68367-12-19 מ. בר-און חברה לבנין בע"מ נ' עיריית רחובות (השופט א' סתיו). בית המשפט ציין בהרחבה כי קיימת מחלוקת פסיקתית בקשר עם פרשנות הסעיף ו"סוג ההוצאות" שניתן להטיל מכוחו (רק הוצאות הקשורות בתכנון, או גם שמא גם "הוצאות הקשורות בביצוע התוכנית בשטח, היינו בביצוע הפיזי של עבודות הפיתוח". גם בעניין זה בית משפט זה לא הכריע בשאלה, אך הוסיף וציין כי "הפרשנות המרחיבה מעוררת קושי".
אמנם, בית המשפט נמנע מהכרעה כאמור, אך הוא קיבל את תביעת ההשבה שהוגשה בתיק מכמה טעמים (חלופיים זה לזה) בנסיבות העניין שבפניו, ובהם: התובעת לא הייתה בעלת זכויות בתחומי התב"ע בעת אישורה; היעדר פירוט בתב"ע בדבר עבודות הקמת השצ"פ; ייחוס החיוב לעבודות המתבצעות מחוץ לתחומי התב"ע; וטעמים פרטניים נוספים. בית המשפט אף דחה את בקשת העירייה להורות על פטור מהשבה, מכוח "הגנת התקציב" לפי סעיף 2 לחוק עשיית עושר, תשל"ט-1979. הקביעה בדבר היעדר פירוט בתב"ע בדבר עבודות הקמת השצ"פ עשויה אולי להעיד על חוסר הנוחות של בית המשפט בהרחבת הסעיף והשתת חיובים מסוג זה מכוחו.
סיכומם של דברים: שאלת פרשנות סעיף 69(א)(12) לחוק התכנון והבניה, וחוקיות קביעת הוראות בתוכנית מפורטת בעניין "הוצאות תוכנית לרבות הוצאות עריכתה וביצועה", טרם הוכרעה בפסיקה.
נראה כי בתי המשפט מעמידים דרישות להפעלת סמכות זו, בעיקר ביחס להוצאות ביצוע תוכנית, מחמת הקושי הטמון בסמכות זו – שיש בה כדי "לעקוף" את גביית המסים המוניציפליים באמצעות חוקי עזר מקומיים. במסגרת זאת מבקשים בתי המשפט לעמוד על קביעת הוראות מפורשות בתב"ע, אי-חיוב מי שאינו בעל זכויות בתחומי התוכנית בעת אישורה, אי-חיוב עבודות המתבצעות מחוץ לגבולות התוכנית ועוד.
עם זאת, באחד מפסקי הדין העדכניים אישר בית המשפט את הפעלת סמכות זו – במקביל לחיוב לפי חוק העזר המקומי, ועל אף היעדר השוויוניות שבשימוש בה. כמו כן, נקבע בפסיקה מהעת האחרונה כי הוראות כאמור ניתן לקבוע בכל תוכנית מפורטת. אנו חולקים על גישה זו בהיותה נוגדת מושכלות יסוד של תורת היטלי הפיתוח.
עולה מן האמור כי בכל מקרה של חיוב לפי סעיף 69(א)(12) לחוק התכנון והבניה רצוי לפנות לייעוץ משפטי על מנת לבחון את חוקיות החיוב והאפשרות להתנגד לו כדין.