האם אפשר לדרוש תמורה בעד האגרה (הארנונה)?

עדי מוסקוביץ, עו"ד

המסגרת הנורמטיבית

עיקרון מרכזי העומד ביסוד תכלית והצדקת הטלת ארנונה כללית על נכסים בתחומה של רשות מקומית, הוא עקרון ההנאה מן השירותים שהיא מספקת עבור אותם נכסים. עקרון ההנאה ועיקרון היכולת לשלם נחשבים בתורת המסים לעקרונות "המס הטוב".

נשאלת אפוא השאלה, במה בא לידי ביטוי עקרון ההנאה בהשתת ארנונה בכלל, ובתעשיה ובמועצות האזוריות בפרט, שהרי היקף השירותים המוניציפאליים הניתנים במועצות האזוריות או באזורי תעשיה נחשב לעיתים זניח.

בבג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים (פורסם בנבו) מציין בית המשפט (מפי כב' השופט חשין, כתוארו דאז, פסקה 9 לפסק הדין) מהם השירותים אשר בגינם משולמת ארנונה, וזאת מבלי ליצור זיקה מימונית ישירה השומטת את הסמכות לגבות את המס בהיעדר אותם שירותי ליבה:

"הארנונה אמורה לשמש אחד המקורות העיקריים – אם תרצו: המקור העיקרי – למימון הוצאותיה של הרשות המקומית. ומה הן אותן הוצאות? אף אתה אמור: רשות מקומית עושה, על דרך העיקרון, בתחומיה-שלה בלבד, ובתחומים אלה נושאת היא בהוצאות הכרוכות בניהולה של הקהילה ובאספקת שירותים סביבתיים וקהילתיים לבני הקהילה.

על כל אלה ניתן ללמוד בנקל מתוך עיון בפרק י"ב לפקודת העיריות – בעיקר הוראות הסעיפים 235 עד 249א שעניינם חובות המוטלות על עירייה וסמכויות המוקנות לה. בין אלו כולן תימצאנה חובות וסמכויות אלו (בסדר שהן מופיעות בהוראות החוק):

החזקת הרחובות במצב תקין, לרבות תאורה וניקוז; הסרת מכשולים מעל דרך; נקיטת אמצעי זהירות נגד תאונות לעת בנייתם או תיקונם של רחובות, ביבים או תעלות; פיקוח על בניית בתים, שינוים, תיקונם והריסתם; פיקוח על ביוב; חובות וסמכויות שונות בנוגע למפעלי מים; הסדרת שווקים ציבוריים; טיפול בבתי מטבחיים; הסדרת עסקים; סמכויות וחובות שונות בנושאי תברואה, בריאות הציבור ונוחותו; פיקוח על תאטראות ועל מלונות; פיקוח על הצגת מודעות ברבים; סמכויות בעניין כלבים ועוד; חובות בנושא דלקות; בנייה וקיום של בנייני ציבור ושירותים לתועלת הציבור; הקמת בתי מחסה, ברכות שחייה ובתי רחצה ציבוריים; הקמת גנים ציבוריים; נטיעת עצים; סלילת מדרכות וניקוי מדרכות; שמירה על מראה העיר, נושאי תברואה שונים, הסדרת בתי עלמין ועוד ועוד. בצד כל אלה קנתה עירייה סמכות כללית, והיא כהוראת סעיף 249(29):

249. סמכויותיה של עיריה הן:

...

...

(29) לעשות בדרך כלל, כל מעשה הדרוש לשם שמירה על תחום העיריה, בריאות הציבור והבטחון בו, וכן, ברשותו של הממונה, להקים ולקיים מוסדות לבריאות הציבור ולחינוך, ולסייע להם;

מניין פעילויות של עירייה מצאנו (למשל) ברע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה [7], ובלשון הכתוב (שם, בעמ' 25):...שירותים אורבניים כלליים, שכל מחזיק בנכס נזקק להם במישרין ובעקיפין לשם שימוש סביר בנכסו, כמו: הורקת מכלי אשפה והובלתם למזבלה, ניקיון רחובות, הדברת מזיקים, אחזקת תעלות ניקוז למניעת הצפות, אחזקת גנים ציבוריים וניקיונם, תיקונים שוטפים של כבישים, מדרכות, צנרת ובורות ניקוז, עבודות אחזקה ברמזורים, תמרורים ותאורה ברשות הרבים, מניעת היווצרות מפגעים אקולוגיים, לכלוך וזוהמה הנובעים ממיקומם של מפעלי תעשייה בחיפה, כיבוי אש וכיוצ"ב שירותים.

פעילותה של עירייה נועדה לספק לתושבי העיר שירותים למיניהם, ועל דרך הכלל ניתן לומר כי תשלום ארנונה ייעודו הוא לאפשר לעירייה – וממילא מטיל הוא עליה חובה – לספק שירותים לתושבים. ולהפך, קבלת שירותים מחייבת מצדה את התושבים כי יממנו, על דרך תשלום ארנונה, את הוצאות השירותים הניתנים להם. אמרה על כך חברתי השופטת דורנר בפרשת מליסרון [6], בעמ' 164:

ההצדקה להטלת החיוב העקרוני לשלם ארנונה טמונה בהנאה שמפיקים הנישומים מן השירותים שמעניקה הרשות המקומית לנכסים המצויים בהחזקתם... כך, הרשות המקומית מספקת שירותים של פינוי אשפה, ניקוי השטח שסביב הנכס, הארתו, ניקוזו ושירותי תשתית נוספים... הנאת הנישומים מן הנכס שבו הם מחזיקים כרוכה ומותנית אפוא בהנאתם משירותיה של הרשות המקומית. הדעת נותנת, כי מקום שמחזיקי נכס נהנים משירותים אלו, ראוי כי ישתתפו במימון עלותם".

גם בצד הנגטיבי ניתן להגיע למסקנה דומה, שהרי בהתאם לעקרון ההנאה הוצאו מגדר החייבים בתשלום ארנונה כללית נכסים שאינם נהנים משירותי הרשות, כגון: "רחוב" - שבו הנהנה העיקרי הוא הציבור הרחב ולא נהנה מסוים המחזיק בנכס; אדמת בנין - שאינה מקבלת כל שירות מצד הרשות המקומית, וכן ניתנו פטורים שונים לנכס ריק ולנכס שאינו ראוי לשימוש - נכסים אשר לא מסופקים להם שירותים עירוניים. המכנה המשותף לכל אלו הוא היעדר ההנאה מן השירותים המסופקים על ידי העיריה. הנה כי כן, קיים קשר הדוק בין הארנונה לסל שירותים בסיסי שהרשות המקומית אמורה לספק. ויושם לב: הקשר קיים, אולם תוצאתו אינה יכולה להיות הימנעות מתשלום מס הארנונה בהיעדר שירותים, אלא תביעת השירותים מן הרשות המקומית.

ואכן, סעיף 65 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958 קובע כדלקמן:

"ההוצאות שהמועצה מוציאה לטובת כל תחום המועצה (להלן - הוצאות כלליות), יתמלאו ככל האפשר מן ההכנסות הכלליות המגיעות אליה מכל תחום המועצה; ואילו ההוצאות לטובת חלק של תחום המועצה (להלן - הוצאות מיוחדות) יתמלאו ככל האפשר מן ההכנסות המיוחדות שיבואו מאותו חלק, ואולם רשאית המועצה להפריש סכומים מהכנסות מיוחדות למילוי כל חלק של הוצאות כלליות ולהיפך, ובלבד שהמועצה לא תהא רשאית להוציא מהכספים לעניני תרבות וחינוך שיבואו מהכנסות הבאות מאותו חלק של תחום המועצה, להוצאות כלליות".

רוצה לומר, המחוקק מעוניין לכוון את הרשות להקפיד על קורלציה בין תשלום הארנונה של תושבי אזור מסוים לבין השירותים המוניציפאליים המוענקים להם על ידי הרשות.

חשיבותו הגדולה של סעיף 65 לצו המועצות המקומיות היא בזיקה החד-ערכית בין השירות לתשלום. זיקה זו מאפשרת לתבוע את מתן השירותים המוניציפאליים גם במקרים בהם הרשות המקומית מצביעה על סדרי עדיפויות אחרים, שהרי כלל נקוט בשיטתנו שאין בתי המשפט מתערבים בקביעת סדר העדיפויות. אלא שספק אם הכלל האמור חל נוכח סעיף 65 הנ"ל, ועוד יותר מכך ספק אם החלטה שלא לספק שירותי ליבה בשל "סדרי עדיפויות" תעמוד במבחן הסבירות והשוויון, שאף הם עקרונות יסוד בשיטתנו.

אכן, נהוג לסבור שהארנונה היא מס שאין כנגדו תמורה ישירה משירותים כלשהם. כלומר, בהעדר שירותים מצד הרשות, לא ניתן להימנע מתשלום המס [בש"א (נצ' 529/99 משרד הביטחון נגד מ.א. גליל תחתון]. ברם, בניגוד למסים שמטילה המדינה, הארנונה הכללית מיועדת לממן סל שירותים צר יותר מזה המסופק על-ידי מדינה. ככזו, ניתן ביתר קלות להגדיר סל שירותי חובה (שירותי ליבה) שהיא מחויבת לספק כנגד הארנונה, ובראש ובראשונה – פינוי אשפה, תברואה, ניקוי ואחזקת כבישים ורחובות וכיוצ"ב [ראה עניין יקותיאלי הנ"ל, וכן פסיקה עניפה המחייבת את הרשות המקומית לפנות האשפה "רגילה" בחינם].

אמנם לא ניתן להימנע מתשלום הארנונה בהיעדר אותם שירותים, אולם בהחלט ניתן לדרוש את אספקתם ללא כל תמורה נוספת. והדברים מתחדדים נוכח מגמת השלטון המרכזי להשוות את שיעורי הארנונה בין המגזר העירוני למגזר הקיבוצי, אשר האחרון, כידוע, מספק לעצמו מגוון של שירותים עירוניים.

מן הכלל אל המועצה האזורית

משרד הפנים קובע בכל שנה תעריפים נפתיים נורמטיביים במסגרת הכללים להקצאת מענקי האיזון. תעריפים אלו באים להשוות בין המגזר העירוני לקיבוצים ולמושבים, כביכול כדי למנוע בריחת תעסוקה ממרכזי הערים, אך אין בהם ביטוי להשוואת רמת השירותים בין המגזרים.

חיוב בתשלום ארנונה כללית צריך להיעשות בהלימה ככל הניתן למתן השירותים המוניציפאליים הניתנים בפועל. לאור לשונו של צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), החקיקה והפסיקה בתחום שירותי חובה שעל רשות מקומית לספק והחתירה להשוואת תעריפי הארנונה בין המועצות האזוריות למגזר העירוני, יש בהחלט מקום לדרוש מאת הרשות המקומית כי תשלום הארנונה יבטא במידת האפשר את מידת השירותים הניתנים על ידי הרשות. כלומר, ניתן לדרוש, לרבות באמצעים משפטיים, כי רמת השירותים המוניציפאליים הניתנת לא תיפול ברמתה מזו שזוכים לה מגזרים אחרים בתחומי אותה מועצה.