תשלום היטל השבחה ע"י יזם אשר חתם עם רשות מנהל מקרקעי ישראל על הסכם פיתוח

האם בוטלה הלכת קנית או שמא הותאמה ל"מציאות המשתנה"?

 מאת: עו"ד טל יצחק אזרואל ועו"ד עדי מוסקוביץ

חוזה פיתוח הוא חוזה שנחתם מול רשות מקרקעי ישראל (בדרך כלל) שבמסגרתו מתחייב יזם לפתח את המקרקעין נשוא ההסכם, לקראת התקשרות עמו בחוזה חכירה או בעלות, עם סיום תקופת הפיתוח.

שאלת מעמדו של יזם בתקופת הפיתוח, אשר לעיתים יכולה להתפרס על תקופה ממושכת, הינה שאלה כבדת משקל המעוררת התחבטויות משפטיות רבות. אחת מהן, נוגעת למעמדו של היזם בתקופת הפיתוח וזאת לצורך תשלום היטל השבחה לרשות המקומית. ובמילים אחרות – מהו הדין במקרה בו אושרה תוכנית משביחה בתקופת הפיתוח? האם החבות לתשלום היטל השבחה בגין התוכנית חלה על היזם והאם יש להחשיבו לצורך כך כבעלים או חוכר לדורות כהגדרת התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה?

שאלה זו נדונה והוכרעה לפני שנים רבות ע"י בית המשפט העליון בעניין רע"א 85/88 קנית ניהול השקעות ומימון בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה רמת גן (להלן – "הלכת קנית"). בהלכת קנית נקבע באופן ברור וחד משמעי כי היזם אינו בעלים או החוכר לדורות בתקופת הפיתוח ומעמדו כבר רשות בלבד. לכן, וכתוצאה ישירה מקביעה זו, נקבע בהלכת קנית כי היזם אינו חב בתשלום היטל השבחה לרשות המקומית.

הייתה זו ללא כל ספק בשורה טובה ליזמים, אשר נהנו מאז ועד היום מפטור מהיטל השבחה בגין תוכניות שאושרו בתקופת הפיתוח, אשר ניתן לכנותה לצורך העניין כתקופת ביניים.

ואולם, ביום 10.5.2016 נפל דבר בבית המשפט העליון, ביחס לשאלה זו.

בהרכב של 3 שופטים מבטל למעשה בית המשפט העליון את הלכת קנית, בפסק הדין שניתן בענייןחב' הוניגמן נ' וועדה מקומית לתכנון ובנייה שומרון ואח' ויקרא מעתה "הלכת הוניגמן".

על אף הלשון המפויסת בה עושה שימוש כב' השופטת דפנה ברק ארז, תוך שימוש במילים "עדכון", "שינוי", ו"התאמה למציאות משתנה", מהווה פסק הדין ביטול מוחלט של הלכת קנית ויש בו קביעות כבדות משקל אשר עשויות להשליך לא רק על הסוגיה הנדונה בו באופן ישיר.

נקצר ונאמר:

בית המשפט העליון קבע כי יש מקום לשנות את הלכת קנית ולהתאימה למציאות המשתנה ובהתחשב בגורמים ושיקולים המפורטים בפסק הדין, הכריע כי בתקופת הפיתוח מעמדו של היזם הינו כמעמד של בעלים או חוכר לדורות ומשכך חב הוא בתשלום היטל השבחה בגין תוכניות שאושרו בתקופה זו.

את פסק הדין, המבטל למעשה את הלכת קנית, מבססת השופטת ברק ארז על מספר נימוקים עיקריים:

• על השינויים שחלו בפסיקה ביחס לפרשנות דיני המיסים, אשר מהווה היום פרשנות מהותית להבדיל מפרשנות דווקנית, במטרה לחתור לצדק ושוויון בהטלת מס.
• על בסיס החיוב בהיטל השבחה שהינו צדק חלוקתי ועקרון ההנאה.
• על השינויים והתמורות שחלו במדיניות רשות מקרקעי ישראל ביחס להארכת הסכמי פיתוח והענקת הסכמי חכירה ליזמים, גם אם לא התקיימו תנאי הסכם הפיתוח במלואם או בכלל.

בשקלול נימוקים אלה כולם, ובהתחשב "בחסרון הכיס" אשר נגרם לרשות המקומית כתוצאה מן הפטור שנקבע בהלכת קנית, קובעת השופטת ארז כי יש מקום לדון בהלכת קנית מחדש ולמעשה להפוך אותה או לבטלה.

סברנו ואנו עדיין סבורים, כי הלכת קנית הייתה נכונה ומוצדקת. כך או כך, ביטולה באופן גורף כפי שנעשה בפסק דין הוניגמן, לא נראה לנו צודק. ההנחה בבסיס פסק הדין ולפיה הסכמי הפיתוח אשר נחתמים היום ע"י רמ"י אינם דו שלביים ומעניקים את הזכויות כבר בשלב ראשון, אינה הנחה שלמה ובכל מקרה אינה מקיפה את כל המקרים. קיימים מקרים לא מעטים בהם עדיין מדובר בהסכמים מן הסוג הדו-שלבי, ואף הסכמים, שנחתמו בעבר הלא מאד רחוק, אשר זכות היזם על פיהם מותנית ואינה מתקיימת בהעדר קיום מלוא תנאי ההסכם. ברור כי במקרים אלה, לא יהיה זה ראוי או צודק להשית על בעל הסכם פיתוח את החבות בהיטל ההשבחה.

יותר מכך, קיים ממילא הבדל מובנה בין זכות בעלות או זכות חכירה לבין זכות ע"פ הסכם פיתוח, וכאמור זכותו של היזם ע"פ הסכם פיתוח אינה זכות שלמה ותלויה במשתנים אשר לא ניתן להתעלם מהם, גם אם מדיניות המינהל היא מדיניות רחבה ולא נוקשה כפי שמתוארת בפסק הדין.

גם ההנמקה לפיה הלכת קנית פוגעת בהכנסות השלטון המקומי אינה נקייה לדעתנו מספקות, זאת בעיקר נוכח העובדה שרשות מקרקעי ישראל משלמת לוועדות המקומיות "חלף היטל השבחה" בשיעור של 12% מהיקף התשלומים שהיא גובה, גם במקרים בהם אין כלל השבחה. צדק חלוקתי אמיתי מחייב להעביר את רשות מקרקעי ישראל לחיוב רגיל בהיטל השבחה במקום "חלף היטל ההשבחה".

למקרא פסק הדין נדמה כי בית המשפט השווה בין הזכויות, דבר אשר לא נראה כי היה  בכוונתו לעשות והוא בעל השלכות רבות מעבר לחבות בהיטל השבחה.

להערכתנו הלכת הוניגמן אינה סוגרת את הגולל על מגוון השאלות שהתבררו בה, באופן ישיר ובאופן עקיף. היא מהווה לדעתנו בסיס איתן לטענות יזמים, דווקא בהיבט הקנייני אל מול המנהל, והיא עלולה לפתוח פתח לדרישות היטל השבחה לא מוצדקות ואף לתביעות השבה לקבלת החזרים מן המנהל בגין התשלומים ששולמו לו עבור השימוש בקרקע (נוכח קביעת בית המשפט ולפיה החבות בהיטל השבחה חייבת להיות מלווה בהחזרת דמי היתר ששולמו ע"י היזם למנהל בנסיבות מסוימות).

דומה כי השו' דפנה ברק ארז הייתה מודעת להשלכות העשויות להיות לפסק הדין ועל כן היא ראתה לנכון לקבוע כי "אין באמור בו בכדי להכריע בשאר ההיבטים הנוגעים למערכת היחסים שבין רשות מנהל מקרקעי ישראל ליזם בתקופת הפיתוח אלא רק בשאלת החיוב בהיטל השבחה".

ואולם הקורא את פסק הדין ימצא כי אין זה מן הנמנע שההתייחסות לזכויות מוגבלות כאילו מדובר בזכות קניינית של בעלות מלאה, מעניקה לבעלי הנכסים מעמד מיוחד שעה שהם מצויים במחלוקות מול רמ"י אודות היקף זכויותיהם במקרקעין.