בית המשפט העליון: חוק העזר לטבריה מסמיך את העירייה לחייב בעלי עסקים בפינוי עצמי של כל הפסולת המצטברת בנכסיהם, שאחרת – העירייה מוסמכת לחייבם באגרת פינוי פסולת ולפנות את הפסולת בעצמה
מאת עידן שרון, עו"ד
מוסקוביץ, אזרואל – משרד עורכי דין
לאחרונה דן בית המשפט העליון (עע"מ 20/20 עיריית טבריה נ' התאחדות המלונות) בשתי סוגיות הנוגעות להחלטת עיריית טבריה לחייב מחזיקי נכסים לפנות את האשפה שלהם או לשלם אגרה עבור פינוי האשפה.
שתי הסוגיות שנדונו היו ביחס להודעת עיריית טבריה, כי לאור פסק הדין בבג"ץ 1756/10 עיריית חולון נ' שר הפנים (פורסם בנבו, 2.1.2013) [להלן – "הלכת חולון"], שבו נקבע שהרשות המקומית אינה מחויבת בפינוי פסולת עסקית עודפת, נדרשים בעלי עסקים בעיר לשאת בעצמם בהוצאות פינוי הפסולת העסקית העודפת. בהתאם להודעה זו, בעלי העסקים נתבקשו לפעול לפינוי עצמי של כל הפסולת, בסיסית ועודפת, תוך שהם יזוכו על חשבון תשלום הארנונה הכללית עבור כמות הפסולת הבסיסית שאושרה לעסק.
מכאן, בית המשפט העליון נדרש לבחון את לשון חוק העזר לטבריה על מנת לענות על שתי סוגיות חשובות: האחת, האם חוק העזר מסמיך את העירייה לחייב את בעלי העסקים בתחומה בפינוי עצמי של כל הפסולת המצטברת בנכסיהם; והשנייה, האם בסמכות העירייה להטיל על בעלי העסקים אגרת פינוי פסולת עודפת, אם הם לא יפנו את הפסולת מנכסיהם, בשים לב להגדרת "מפעל".
ההכרעה בשאלת הסמכות עוברת כחוט השני דרך לשון חוק העזר לטבריה, כאשר הוראותיו ייחודיות לו, ורק לו. כך, סעיף 6(א) לחוק העזר לטבריה מסמיך את ראש העיר לדרוש מבעלי נכסים בתחום שיפוט העירייה לפנות את הפסולת העסקית ואף את האשפה הביתית הנוצרת בנכסיהם. היה ובעלי הנכסים לא יישמעו לדרישתו, סעיף 13 לחוק העזר לטבריה מסמיך את העירייה להטיל עליהם חובת תשלום אגרת פינוי פסולת על-פי התעריפים הקבועים בחוק העזר.
יחד עם זאת, סמכות זו כפופה להלכת חולון, המחייבת את העירייה לקבוע בחוק העזר הבחנה ברורה בין סוגי הפסולת (פסולת עסקית לעומת אשפה ביתית) ובין פסולת בסיסית לעודפת, מאחר שפינוי אשפה ביתית (המגלמת בתוכה את כמות הפסולת הבסיסית) נמנה על סל השירותים המוניציפאליים הניתנים מהרשות המקומית בתמורה לתשלומי הארנונה. לפיכך בית המשפט העליון נדרש לשאלה: מה דין "אשפה" "הנוצרת במפעל"? האם זוהי "אשפה" או "פסולת" לצרכי חוק העזר לטבריה?
בית המשפט העליון קבע, כי ההבחנה בין "אשפה" (ביתית) ובין "פסולת" (מפעל) צריכה להיות מהותית-תכליתית, להבדיל מלשונית-פורמליסטית, דהיינו: בהתקיים הבחנה בין אשפה (ביתית) ובין פסולת עסקית בחוק העזר, הרי שפסולת הנוצרת ב"מפעל", אף אם היא כוללת פסולת מסוג של שיירי מטבח ואוכל ("אשפה"), הרי זו "פסולת" כהגדרתה בחוק העזר לטבריה. לפיכך בית המשפט העליון קבע, כי במקרה של בית מלון (העומד בהגדרת "מפעל"), ובהתאם לפרשנות המהותית המתחייבת להגשמת הוראות חוק העזר, "הפסולת הנוצרת מבתי מלון" היא בגדר פסולת עסקית לעניין הוראת סעיף 13 לחוק העזר לטבריה, אף אם מרכיביה דומים לאשפה ביתית [עניין טבריה, פסקה 16].
הרציונל לקביעה זו עוברת דרך העובדה, כי חוק העזר לטבריה הותקן שנים עובר להלכת חולון ולגיבוש אמות המידה ופרסומן על-ידי משרד הפנים, ולכן אין לצפות, כי חוק העזר לטבריה יכלול הגדרות והבחנות מדויקות בין "פסולת מפעל" (עסקית/עודפת) ובין "אשפה" (ביתית/רגילה) כמתחייב על-פי הלכת חולון. לפיכך נקבע, כי עד להחלפת חוק העזר הישן בחוק עזר חדש (בהתאם להלכת חולון ולאמות המידה) אין מניעה לגבות אגרת פינוי פסולת עודפת בגין פינוי "פסולת הנוצרת במפעל".
ואדגיש, כי אין לפרש את פסק הדין בעניין טבריה כאילו הוא מתיר לרשויות המקומיות להטיל אגרת פינוי פסולת עסקית גם בגין פינוי "אשפה" (ביתית) הנוצרת ב"מפעל". לא רק משום שפרשנות שכזו סותרת את הרציונל העומד בבסיס פסיקת בית המשפט העליון בהלכת חולון, אלא גם משום שבית המשפט העליון כיוון לפינוי "אשפה"
(ביתית) הנוצרת בתהליך הייצור העסקי ב"מפעל", להבדיל מ"אשפה" (ביתית) המצטברת על-ידי העובדים במהלך שהייתם במפעל.
בצד זאת, בית המשפט העליון נדרש לבחון האם בית מלון עונה להגדרת "מפעל" על-פי חוק העזר לטבריה? במקרה זה לשון חוק העזר לטבריה מגלה, כי "מפעל" כולל "כל עסק" וכן "מקום אחר שבו מתנהל עסק המייצר, לדעת המפקח, כמות גדולה של פסולת". מכאן, לשון חוק העזר ברורה למדי, שהרי בית מלון הוא עסק לכל דבר ועניין ולכאורה די היה בכך כדי לחייבו באגרת פינוי פסולת. אולם בית המשפט העליון הסתמך בהכרעתו על הפירוש השני להגדרת "מפעל" כך שיש לראות בבית מלון כ"מפעל" בשל הספקת שירותי הסעדה המייצרים בשגרה "כמות גדולה של פסולת".
במקרה של נכס מסוג בית מלון, ייתכן שקביעה זו סבירה בנסיבות העניין, אולם במקרים אחרים תיתכן מחלוקת בשאלה מהי "כמות גדולה של פסולת". לכן קביעה משפטית זו יפה לבתי מלון, אך לאו בהכרח לנכסים אחרים שספק אם הם עונים להגדרת "מפעל", כמות בית חולים הפועל ללא כוונת רווח, וככזה הוא אינו עסקי באופיו.
באמרת אגב, בית המשפט העליון הבחין, הבחן היטב, בין הסדרים הסכמיים עם בעלי המפעלים (שלכאורה אין חובה להסמיך את העירייה בחוק עזר) באשר לפינוי הפסולת העודפת ע"י העירייה במימון המפעל או לפינוי עצמי של כל הפסולת תוך זיכוי בגין הפסולת הבסיסית, ובין הטלת תשלום חובה על המפעלים בגין פינוי המבוצע ע"י העירייה המחייב הסמכה חוקית בחוק עזר.
אמנם מדובר באמרת אגב שאינה מחייבת, אך לא בכדי רשויות מקומיות מעלות טענות הנוגעות להסדר פינוי עצמי בין הרשות המקומית ובין הנישום בתחומה על דרך הנוהג או הסכם בהתנהגות. זאת, כאשר, לדעתנו, הסדר שכזה חייב לקבל ביטוי בכתב על מנת לעמוד על רצינותו, חוקיותו ותוקפו המחייב, לעומת "נוהג" שיש להוכיחו באופן קונקרטי ביחס לנישום הספציפי, שכן אף אם "מפעל" מסוים הסכים להסדר הפינוי העצמי הנטען, אין זה מחייב את בעל "המפעל" האחר לקבל הסדר פינוי עצמי זה על עצמו, ובפרט כאשר חוק העזר מחייב את הרשות המקומית לפנות את כל הפסולת המצטברת בנכסו, הן בתמורה לתשלומי הארנונה והן בתמורה לתשלום אגרת פינוי פסולת מפעל (כשייתכן שזו נמוכה מאוד).