המחיר אותו "תשלם" רשות מקומית על חוסר בהירות בצו הארנונה
מאת עו"ד טל יצחק אזרואל ועו"ד עדי מוסקוביץ
"שקיפות באמות המידה ושיקול הדעת של הרשות הם מיסודות המשפט המנהלי".
כך קבע בית המשפט המחוזי בתל אביב, כב' השופטת יהודית שיצר, בפסק דין שניתן לאחרונה בעניינו של דוד נווה נ' עיריית הרצליה.
התוצאה של העדר שקיפות, כך קובע בית המשפט, הינה ביטול ההוראה שסובלת מחוסר בהירות וכתוצאה מכך, ביטול אפשרות הרשות לחייב ולגבות ארנונה מכוחה!
מעשה שהיה כך היה:
דוד נווה, תושב הרצליה, הינו בעל עסק למוצרי אלומניום אשר בעסקו היה קיים משטח מוגבה דמוי גלריה ששימש לאפסון מוצרים. לאחר מדידה שערכה העירייה בנכסו של נווה, היא החליטה להשית ארנונה גם על אותו שטח מוגבה. נווה בדק את צו הארנונה של העירייה ולא מצא בו כל אזכור למונח גלריה, לא כל שכן הגדרה של גלריה כשטח בר חיוב בארנונה או בכלל. הוא הגיש השגה על חיובו ובין היתר טען כי גובה הגלריה שלו אינו מצדיק את חיובה. השגתו נדחתה.
הוא המשיך ובדק ומצא כי עיריית הרצליה נוהגת לחייב באופן גורף שטחי גלריות גם כאשר השטח אינו ראוי לשהיית אדם, משמש לאפסון בלבד, והגישה אליו מוגבלת באמצעות סולם. כאזרח טוב הגיש נווה תובענה ייצוגית שעניינה גביית ארנונה שלא כדין וביתר בגין שטחי גלריות.
השאלה העיקרית שנדונה בפסק הדין היא מה דינה של הוראה בצו הארנונה שאינה ברורה דיה ומה המשמעות שיש לחוסר בהירות זו? נווה טען כי כל עוד לא נקבעו קריטריונים ברורים בצו המיסים להגדרת גלריה, אין עיריית הרצליה רשאית לחייב את תושביה בגין שטחים מסוג זה.
חיזוק לטענתו מצא נווה בבדיקת הצווים ההיסטוריים של עיריית הרצליה ובעובדה שבשנת 1986 נכלל בהגדרת שטח בנוי גם שטח גלריה, ובשנת 1987 השמיטה אותו העירייה מן הצו ומאז לא הופיע עוד.
העירייה מצידה ביקשה להיאחז בהגדרת שטח מבנה שבצו המיסים – אמנם בהוראה זו לא מוזכרת המילה גלריה, כך טענה העירייה, אך מוזכרים בו "מפלסי הבניין" ומונח זה לטענתה כולל גם גלריות. עוד טענה העירייה כי בכל השגה שמוגשת בפניה היא נוהגת להפעיל שיקולים לפי המבחן הפונקציונלי הפרטני. כך הודתה העירייה כי יש גלריות שמחויבות בארנונה, ויש כאלה שלא – הכל ע"פ שיקול דעת ספציפי שמופעל על ידה, אם וככל שמוגשת השגה בפניה בעניין.
נראה כי נשתכח לה לעיריית הרצליה כי ארנונה היא מס אשר חיובו חייב להיות בהיר, מפורש ואחיד.
ואכן בית המשפט קובע כי אין זה סביר שבכל מקרה השגה יחליט מנהל הארנונה לגופו של עניין, לפי שיקול דעתו באופן שאינו ניתן לצפייה מראש וללא קריטריונים שזכו לפרסום. אמות המידה לצורך חיוב בארנונה צריכות להיות ברורות, פומביות, ונגישות לציבור. העירייה אינה רשאית לגלגל את החובה המוטלת עליה לדאוג להסמכה חוקית לצורך גביית תשלומים על האזרח הקטן.
כדי שנישום יוכל לערער על החיוב עליו לדעת תחילה מהי גלריה, ובהעדר הגדרה או בהיות ההגדרה מעורפלת או לא ברורה – ממילא הוא אינו יודע. בית המשפט ממשיך וקובע כי עסק שמתמחר הוצאותיו בצורה מושכלת מצליח להגיע ליציבות כלכלית גבוהה יותר ואין זאת דרישה מוגזמת לאפשר לציבור בעלי העסקים ודאות כספית מסוג כזה. התנהלות מסוג זה, כך קובע בית המשפט, הופכת את מנהל הארנונה למחוקק בפועל: ברצונו יגדיר שטח מסוים כגלריה החייבת בארנונה וברצונו יקבע שאינה חייבת בתשלום.
נוכח חוסר הבהירות קובע בית המשפט כי בנסיבות אלה וכל עוד לא נקבעה הגדרה ברורה וקריטריונים לחיוב, העירייה אינה רשאית לחייב את שטחי הגלריות בארנונה ועליה להשיב את התשלומים שגבתה בגין שטחים אלה ביתר.
חשיבותו של פסק הדין ברורה – למרבה הצער תחום הארנונה כולו סובל מחוסר בהירות וערפול והמגמה לצמצם את הערפול וחוסר הוודאות היא מגמה חיובית שיש לעודד אותה. הבעיה מתחזקת נוכח צווי המיסים השונים (לעיתים מהותית) בכל רשות מקומית, אשר קובעת הגדרות משלה במגבלת החוק המסמיך כמובן. חשוב אפוא להמעיט בפרשנות הוראות הצו ולדרוש הוראות ברורות ומפורשות.
נציין כי אין זה פסק הדין הראשון שדן בלאקונה הקיימת בצו המיסים, ואין זה פסק הדין היחיד שתוצאתו ביטול החיובים ע"פ הצו.
בשנת 2012 ניתן פסק דין בעניינו של משה קנר נגד עיריית ירושלים, אשר עסק בסוגייה דומה. קנר החזיק בשטח מחסנים וחויב בגינם בארנונה לפי סווג משרדים שירותים ומסחר (כחלק מן העסק העיקרי שלו). צו הארנונה של עיריית ירושלים לא כלל באותה עת סווג של מחסנים וקנר טען בין היתר כי מטעם זה יש לבטל את חיובם בארנונה.
בפסק דין אמיץ באופן מיוחד, קבע בית המשפט כי בהעדר סווג סביר למחסנים בצו המיסים של עיריית ירושלים, לא ניתן לגבות ארנונה בגין סוג נכסים זה. ככל שהעירייה אינה מעוניינת לשאת בנטל הכלכלי שייגרם לה בשל ביטול חיובי הארנונה למחסנים, עליה לשוב ולפנות לשרים בבקשה מתאימה ולתקן את צו המיסים שבתחומה.
להשלמת התמונה נבהיר כי על פסק הדין בעניין קנר הוגש ערעור אשר נמחק במסגרת פשרה שהושגה בין הצדדים.
הנה כי כן, מגמה זו של בתי המשפט והדרישה לקביעת כללים ברורים ומפורשים לצורך חיוב בארנונה, היא כאמור מגמה חיובית שיש לעודדה. רק בצורה זו יוכל האזרח לכלכל את צעדיו, לבחון ולתכנן את הוצאותיו הכספיות בהתאם, כפי שיכול הוא לעשות ביחס לכל מס אחר. אין לאפשר חיוב ארנונה בהתאם לפרשנות פרטנית של מנהל הארנונה את צו המיסים שבתחומו. רק כך, ניתן יהיה להשיג את היציבות המיוחלת בכל הנוגע לחיובי ארנונה כללית.