מאת עו"ד עידן שרון
מוסקוביץ, אזרואל – משרד עורכי דין
לאחרונה פורסמה טיוטת התוכנית הכלכלית של משרד האוצר לשנת 2023 שעניינה "שינויים מבניים", ובין הנושאים שהועלו בה הוא ניסיון למצוא פתרון למשבר הדיור הנוכחי על דרך של הגדלת ההיצע ותיקון העיוותים בשוק הדיור. לצורך כך, מועלית בתוכנית הצעה להקים קרן שתפעל מחוץ לתקציב המדינה ושתנוהל באופן עצמאי על-ידי מועצה שתוקם לשם כך. כספי הקרן ישמשו לתמרוץ הרשויות המקומיות בהגדלת היצע הדיור בתחומן, באמצעות מתן סיוע לקליטת תושבים חדשים ברשות המקומית ובצמצום פערים הנובעים מהגדלת היצע הדיור בה.
עיון מדוקדק בטיוטת התוכנית הכלכלית מגלה, כי מדובר במנגנון שיפוי לטובת רשויות מקומיות שתגדלנה את היצע הדירות בתחומן על דרך של מתן מענק ישיר לקופתן, אך גם במבט ארצי על דרך של שינויים מהותיים בדיני הארנונה המוכרים לנו כיום באופן המטיל על נישומים נטל ארנונה מוגבר. ואלה השינויים המהותיים, שאמנם בשלב זה הם בגדר תוכנית מוצעת בלבד, אך יש ליתן עליהם את הדעת ותשומת הלב:
ראשית, מנגנון עדכון תעריפי הארנונה המכונה "הטייס האוטומטי" יחול על נכסים למגורים, אך יעודכן בשיעור של 50% ממנו בלבד ביחס ליתר סוגי הנכסים, כגון עסקים, מבני תעשייה וכיו"ב (1.92% לשנת 2022). בד בבד, לראשונה מאז תחילת דיני ההקפאה בשנת 1985, מוצע להעניק לרשויות המקומיות סמכות להעלות את תעריפי הארנונה למגורים עד לשיעור של 5% ללא צורך באישור שרי האוצר והפנים ונכון לשנת 2024 בלבד.
יצוין, כי לא בכדי המחוקק "הקפיא" את סמכות הרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה מעבר לעדכון שיעור הארנונה השנתית, שכן השרים מהווים הגורם המבקר על החלטות הרשויות המקומיות בעת הן מבקשות להגדיל את תעריפי הארנונה באופן חריג. לדעתנו, ביטול מנגנון אישור השרים אף לשנה אחת עלול להביא להגדלת תעריפי הארנונה למגורים בשיעורם המקסימלי (5%), אם לא קרוב לכך, בשים לב למועד הבחירות לרשויות המקומיות בישראל (2023) שתיערכנה ממש לפני שישוחרר הרסן.
שנית, גזירה קשה מקודמתה היא תיקון חוק ההסדרים באופן שיסמיך את שרי האוצר והפנים, אף לראשונה מאז חקיקת חוקי ההקפאה כאמור, לאשר שינוי שיטת מדידת הנכס לצרכי ארנונה באופן שיגדיל את השטח לחיוב בארנונה, וממילא גם את הכנסות הרשויות המקומיות מארנונה. שיטת מדידת הנכסים החדשה תהפוך לשיטת המדידה הקבועה באותן רשויות מקומיות שתאמצנה את השינוי האמור.
אם וככל שטיוטת התכנית תיושם בפועל ותאושר, היא תוביל מאליה להגברת נטל הארנונה על עסקים ועל התעשייה בישראל בשים לב לפוטנציאל החיוב בארנונה הגלום בשינוי שיטת מדידה בסוגי נכסים מעין אלה.
שלישית, מוצע לצמצם את תקופות הפטור לנכס לא ראוי לשימוש (למשל שיפוץ או בניין הרוס) הקבוע בסעיף 330 לפקודת העיריות במטרה לעודד את השמשת המבנים הקיימים, למנוע מפגעים ולהגדיל את היצע הדירות בשוק. בהתאם לתוכנית המוצעת, תקופת הפטור הראשונה (פטור מלא) תקוצר משלוש שנים לכדי שנתיים בלבד. זאת ועוד, מוצע לבטל את תקופת הפטור השנייה שעניינה החלת התעריף המזערי (לפי השימוש האחרון שנעשה בנכס) והנמשכת 5 שנים, וזאת כדי לתמרץ את הנישום להכשיר את הנכס לשימוש. בהתאם לתכנית המוצעת, שינויים מהותיים אלה יחולו גם על מבנים הממצים בימים אלה את הפטור האמור. באופן זה, וכעולה מדברי ההסבר לתכנית המוצעת, נראה, כי מוצע לבטל גם את תקופת הפטור השלישית, שעניינה החלת פטור מלא (100%) במצב שבו הנכס עדיין הרוס ולא ניתן לשימוש בחלוף תקופות הפטור הקודמות. בדרך זו, השמשת המבנים, בין למגורים ובין לתעשייה, למסחר ולתעסוקה, צפויה לתרום באופן משמעותי להכנסות הרשויות המקומיות.
שינויים מהותיים אלה בהוראות הפטור לנכס לא ראוי לשימוש עלולים לפגוע בעסקים, במפעלי תעשייה ובאזרחים וגופים תמימים המחזיקים בעל כורחם בנכסים הרוסים, ומטבע הדברים הם ייזקקו לעבודות שיפוצים לתקופות ממושכות, חודשים רבים ולעתים מספר שנים. יש נכסים שכלל לא ניתן להחזירם למעגל החיים בשל מאבקי ירושה, בעיות תכנוניות וחוסר כדאיות כלכלית, ובמקרים כאמור מדובר במצב חמור יותר מהפקעת הנכס, שכן בעת הפקעה הנכס ניטל מבעליו והוא אינו חב בגינו עוד. על-פי התכנית המוצעת, הנכס יהפוך לנטל וזה כמובן קשה יותר מהפקעה. אם התכנית המוצעת תאושר, היא עלולה להביא בנוסף לפגיעה כספית, מקום שבו בעבר נוצלה תקופת הפטור הראשונה, אף אם לא כולה, וממילא בעת היכנסם לתקופת הפטור השנייה עת היא תבוטל. אם כן, גם אם הצעה זו תביא להשמשת המבנים, אם למגורים ואם לתעשייה, למסחר ולתעסוקה (דבר אשר כשלעצמו מוטל בספק), הרי ששינוי הוראת הפטור במהותה הנוכחית יביא להעמסת העלות העודפת על כתפי הבאים אחריהם. כך למשל, אם מדובר ביזם נדל"ן או בחברת בניה, אזי כוחות השוק יגלמו את תשלומי הארנונה העודפים בעת מכירת הדירות לרוכשים, וכך יעשו בעלי דירות פרטיים לרוכשים אחרים. דברים אלה נכוחים ביתר שאת בשעה שעסקינן בעסקאות מכירה או השכרת נכסים המשמשים עסקים, תעשייה וחברות הייטק, כי אז כוחות השוק יגלמו את הארנונה העודפת בעלויות המוצרים או השירותים שלהם. בכך, ייוותר כשל שוק מסוג החצנת עלות הארנונה העודפת המגולמת במחיר המוצרים והשירותים בשוק. לפיכך גריעת הקלה במס משמעה, הלכה למעשה, העברת נטל הארנונה המוגבר על אנשים פרטיים ועל הצרכנים, דבר אשר עשוי להקצין את יוקר המחיה בישראל.
רביעית, מוצע לתקן את תקנות ההסדרים באופן שתיערך הבחנה בין "ענפי שירותים בתחום ההייטק" שפעילותם בנכס תסווג תחת סיווג אב של "משרדים, שירותים ומסחר" ובין "ענפי תעשייה בתחום ההייטק" שפעילותם בנכס תסווג תחת סיווג אב של "תעשייה". במסגרת זו יבוטל שיוך קולקטיבי של "בתי תוכנה" של חברות הייטק רבות, העוסקות בעיקר בפיתוח תוכנה, הנכלל בגדרי סיווג אב של "תעשייה". התיקון המוצע מתבסס על ההבחנה הקבועה בדירוג הלמ"ס בתחום ההייטק מתוך הנחת מוצא שגויה, ולפיה אותן חברות הייטק שנהנו בעבר מסיווג מופחת של "בתי תוכנה", אינן עוסקות בפעילות תעשייתית-ייצורית, אלא במחקר ופיתוח.
בדרך זו, אם התכנית המוצעת תתקבל, היא עלולה לפגוע בחברות הזנק רבות באופן שיהווה "אפקט מצנן" בעת שחברות הייטק בינלאומיות מחליטות היכן למקם את מרכזי הפיתוח שלהן בישראל, אם בכלל. יתרה מזו, וכעולה מדירוג הלמ"ס בתחום ההייטק, נראה שמרבית חברות ההייטק עונות לקטגוריית "שירותים עתידי ידע בהייטק", בעוד שהחברות העונות לקטגוריית "תעשיות טכנולוגיה עילית" לאו בהכרח עוסקות בפיתוח תוכנה. נראה שהתכנית המוצעת מציעה להחיל את הסיווג הזול של "תעשייה" אך ורק על פעילות מפעלים מסורתיים, כגון מפעלים לייצור תרופות, מחשבים, מכשור אלקטרוני ואופטי ואף כלי טייס, חלליות וציוד נלווה אליהם. בדרך זו, התכנית המוצעת מבקשת לחזור אחורה בזמן באופן שירוקן מתוכן את התעריף המופחת הניתן לחברות היי-טק שעיקר פעילותן מתמצה בפיתוח תוכנה לשם עידוד פעילותן הייצורית. ההחלטה על הפחתת תעריף הארנונה לחברות מעין אלו נועדה במקור להגביר את כושר התחרות של ההיי-טק הישראלי בחו"ל, לקלוט פנימה חברות היי-טק בינלאומיות ולמצב את ישראל כמעצמת היי-טק, ודווקא בעת המשבר הנוכחי חשוב מאוד להותירה על כנה.
חמישית, התכנית המוצעת מבקשת לסווג דירות מגורים המשמשות כדירת נופש תחת סיווג "בית מלון", כאשר המונח "דירת נופש" יוגדר כנכס המשמש לתקופה מעל 90 ימים בשנה למתן שירותי לינה עבור אורחים מתחלפים במסגרת השכרת הנכס לטווחי זמן קצרים. ניתן להסביר את המניע לשינוי מהותי זה על רקע תופעת דירות ה-AIRBNB השוטפת את העיר תל אביב בשנים האחרונות, כאשר בעלי דירות, או אף שוכרים, משכירים את הדירות לטווחי זמן קצרים כדי למצות את פוטנציאל השכירות קצרת המועד הגלומה בהן. באופן זה, בעלי הדירות נהנים מדמי שכירות גבוהים יותר בראייה יומית (בטווח זמן קצר יותר) מאשר השכרת הדירה לשוכר לתקופה בת חצי שנה או שנה לכל הפחות כנהוג בשוק. מכאן, ככל הנראה, הסיבה להגברת נטל הארנונה על דירות המשרתות לא רק את בעליהן או שוכריהן (לפי הסכם שכירות), אלא גם את השוהים המזדמנים המהווים מעין-אורחים העושים שימוש בדירות לשהייה קצרת מועד בלבד, דבר המלמד על מתן שירות בלבד, להבדיל ממקום מגורים.
עם זאת, ניתן להבחין במספר קשיים פרשניים באשר להגדרת המונח "דירת נופש" אשר בשל קוצר היריעה לא נעמוד עליהם כאן.
שישית, וזהו שינוי מבורך בתכנית המוצעת, מוצע לכלול "בית חולים גריאטרי סיעודי" בהגדרת "מבנה מגורים", ובתוך כך להעניק לבתי חולים גריאטריים סיעודיים את סיווג המגורים שתעריפו מוזל בהרבה מבית חולים רגיל הנכלל לעתים קרובות תחת סיווג אב של "משרדים, שירותים ומסחר" שתעריפיו גבוהים מאוד. תוספת מבורכת זו להגדרת "מבנה מגורים" בתקנות ההסדרים מתבססת על ההבנה, כי בתי חולים מעין אלה דומים במהותם לבתי אבות הנכללים מפורשות בהגדרת "מבנה מגורים" בשים לב לאופי הטיפול ומשך השהייה הממושך של המטופלים בבתי חולים אלה שלרוב שוהים בהם עד סוף חייהם.
נראה, כי התכנית המוצעת נוקטת בגישה המקלה עם בתי החולים הגריאטריים הסיעודיים בשל העובדה שהם מהווים עבור הקשישים כבית מגוריהם האחרון בדרכם האחרונה בחיי המעשה. גישה מקלה זו נתנה את אותותיה בפסק הדין שניתן בעניין בית בלב (עמ"נ (ת"א) 53396-03-21), שם נקבע, כי פעילות המחלקה הסיעודית בבית חולים גריאטרי עונה לסיווג מגורים. נראה, כי התכנית המוצעת, הבאה להעניק הקלה בארנונה לבתי חולים גריאטריים סיעודיים בסווגם כ"מבנה מגורים", מקפלת בתוכה את ההבנה הבסיסית, כי הקשישים מתגוררים בנכסים אלה, ואף שניתנים להם טיפולים רפואיים בסיסיים (למשל, פיזיותרפיה), אין לראותם כ"בתי חולים" ולא ניתן לומר שמתקיימת פעילות "עסקית" במגוריהם במחלקה הסיעודית. נדגיש, כי לדעתנו מדובר בתיקון חקיקה מבהיר בלבד, ובהתאם למצב המשפטי הנוכחי, בית חולים סיעודי לגיל המבוגר, מכל סוג, הוא תת-קטגוריה של "בית אבות", ולפיכך לא ניתן לחייבו יותר מהתעריף המרבי לסיווג "מגורים" על-פי תקנות ההסדרים.
לסיכום, ימים יגידו האם תיושם תוכנית מוצעת זו ובאיזה אופן, ואולם שלל הנושאים העולים ממנה מייצגים סוגיות ארנונאיות בסיסיות ועקרוניות. אמנם סוגיות אלו מעסיקות אותנו מדי יום בשל חוסר בהירותן, אך הכרעה כה גורפת בהן עלולה, לדעתנו, לגרום ליותר נזק מתועלת.