כיצד מהתלות הרשויות המקומיות ברגולציה ובבתי המשפט?

מאת עו"ד עדי מוסקביץ ועו"ד טל יצחק אזרואל

מאז שנת 1985 מצויות הרשויות המקומיות תחת "משטר" של חוקים שנועדו להקפיא את שיעור העלאת הארנונה מדי שנה. חקיקה זו מכונה בשפה המקצועית "חקיקת ההקפאה", והיא כאמור נועדה לשמר את תעריפי הארנונה במשק. ואולם במשך השנים מצאו הרשויות המקומיות שורה של דרכים להעלות את הארנונה "בדלת האחורית" ועל-ידי כך לעקוף למעשה את ההוראות אשר המחוקק ביקש להשליט.

אנו סבורים כי את האחריות בעניין זה יש להפנות דווקא לגורמי הפיקוח והבקרה. למעט משרד מבקר המדינה שעוסק בסוגיית תשלומי החובה באופן תדיר ורציף, בתי המשפט והרגולטור מגלים אזלת יד, בהפעלת מנגנון אקטיבי של אכיפה בקשר לכך.

התוצאה המיידית של הרגולציה הרופפת בתחום המיסוי העירוני, היא רגולציה נוספת שנותנת לכאורה מענה לבעיות שנתגלו, מבלי להסדיר מנגנון בקרה או אכיפה ומבלי לקבוע כללים מקיפים ואף לא תכנון רב שנתי. כך למשל, בנמצא תיקונים חוזרים ונשנים בהגדרת "רחוב" לצורכי ארנונה, שהרי "רחוב" כהגדרתו לצורכי ארנונה אינו בר חיוב. התיקונים נועדו לתת מענה לרשויות המבקשות להטיל ארנונה על מתקני תחבורה עתירי שטח כמו רכבת ישראל, כביש חוצה ישראל וכד'. הוא הדין לגבי מתקני חיבור וקווי תשתית כדוגמת בזק, חשמל, דלק וכבלים. מדובר בכללים הנותנים מענה צר לבעיה ספציפית שהתעוררה בפסיקה, תוך ניסיון לאזן בין הכוח הפוליטי של ראשי הרשויות המקומיות לבין צרכי הציבור, דבר היוצר מחלוקות נוספות שבעקבותיהן רגולציה נוספת.

ניתן להבחין אף בניצול של פערי מידע בין הרשות המקומית לאזרח ובין הרשות המקומית לרגולטור. הדבר בא לידי ביטוי בקביעת תעריפים מופרזים של אגרות בניה והיטלי פיתוח, כמו גם בהעלאות בלתי מבוקרות של תעריפי ארנונה באמצעות המנגנון של קבלת היתרים חריגים. דומה שהרשויות המקומיות מניחות לפתחה של הממשלה תחשיבים ונתונים שאינם נבדקים כיאות. הנחת המוצא של הרגולטור היא שהרשות המקומית מציגה בפניו נתונים בדוקים ונכונים, אולם ניסיון החיים מלמד שלא תמיד יש בסיס להנחה זו.

בפסיקה עשרות פסקי דין המעידים על ניסיונות לעקוף את חוקי ההקפאה בדרכים שונות ומשונות, בעיקר על ידי יצירת הגדרות שונות וחדשות לסיווגי הארנונה שלצידם נקבעים התעריפים. באותה מידה ניתן למצוא גם גישה סלחנית של בתי המשפט לחריגות אלה. לעיתים אף קיים "ניצול", ואולי אף ניצול ציני, של חוסר הבהירות, דבר היוצר פסיקות סותרות של בתי המשפט.

דוגמא מעשית לתוצאותיה של רגולציה רופפת ניתן לראות בתרשים המוצג כאן, המתאר את שיעורי העלאת הארנונה מאז 1985 בהתאם לכללי העדכון (הנורמה - ללא היתרים חריגים), לעומת שיעור עליית מדד המחירים לצרכן ושיעור העלאת הארנונה בפועל. ניתן לראות כי שיעורי העלאת הארנונה כתוצאה ממנגנון ההיתר החריג, הפכו ממחצית שנות התשעים לכלל (ולא לחריג).

שעורי העלאת הארנונה מאז 1985 לעומת שיעורי העדכון הכללים ומדד המחירים לצרכן

מתרשים נוסף המתאר את שיעורי העלאת היטלי התיעול בעירית תל-אביב לעומת מדד המחירים לצרכן ומדד תשומות הסלילה, ניתן להבחין בעליה ריאלית דרמטית של עלויות הניקוז לעומת התייקרות במדדים הרלבנטיים. גם זו לטעמנו תוצאה של רגולציה רופפת ולא של צרכים משתנים בתחום הניקוז או התשתיות העירוניות.

במשך השנים התפתחה רגולציה של טלאים, הפועלת על מנגנונים קצרי טווח, אינה מלווה בשקיפות ובזרימה של מידע, חסרת פיקוח, בקרה ואכיפה ציבורית. תוצאותיה של הרגולציה הרבו את המחלוקות, יצרו עיוותים חברתיים וכלכליים, הגדילו את הלחצים הפוליטיים של ראשי הרשויות על הממשלה וגרמו לכך שהרגולציה השיגה את מטרותיה באופן חלקי. ניתן לראות כי הרגולציה מתקנת את עצמה, אולם אנו סבורים שהדבר נעשה בקצב איטי ובלתי משביע רצון.

בהעדר מנגנונים של פיקוח, בקרה ואכיפה ציבוריים, נכנסו לחלל הריק גורמי אכיפה פרטיים המונעים מכוחות השוק: תובענות פרטיות, תובענות ייצוגיות וניוד עסקים מרשות מקומית זולה ליקרה. דווקא הכלי של התובענות הייצוגיות נתגלה כיעיל מאוד, אולם בהעדר מודל תגמול ראוי ובשל עומס רב על בתי המשפט, ניכר כי האינטרסים הציבוריים נדחקים לטובת סיום מהיר של ההליך.

נראה כי הפתרון בהסדרה מקיפה הוא הראוי, כפי שעולה מהחלטת הממשלה שבעקבותיה הוקמה ועדת ברזילי, אשר טרם הגישה את המלצותיה. לדעתנו יש מקום לחקיקה מוניציפאלית מקיפה והקמת בתי משפט למסים שיעסקו גם בתחומי תשלומי החובה ברשויות המקומיות.

הרגולציה בתחום המיסוי המוניציפאלי היא הכרח, במיוחד במציאות ובתרבות השלטונית שהתפתחה ברשויות המקומיות. יחד עם זאת אסור שתהא מתגוננת, שטחית, על בסיס זמני וחסרת שיניים. על הממשלה להקים מנגנון לפיקוח ואכיפה של מדיניות הממשלה בתחום המיסוי המוניציפאלי, או לכל הפחות לקדם חקיקה שתקדם אכיפה יעילה יותר של התובענות הייצוגיות.