לקראת השנה האזרחית החדשה: בית המשפט העליון הלם פעמיים בנישומים

מאת עו"ד עדי מוסקוביץ ועו"ד טל יצחק אזרואל

לקראת השנה האזרחית הוציא בית המשפט העליון שני פסקי דין שיש להם השלכות מרחיקות לכת על מאזן הכוחות שבין נישומים לרשויות מקומיות. פסק הדין הראשון ניתן בהרכב מורחב והוא עוסק בחריגות ישנות מחוקי ההקפאה שאסרו על העלאת והפחתת הארנונה מעבר לשיעור העדכון הכללי, אלא אם ניתן לכך אישור ממשרדי הפנים והאוצר; פסק הדין השני עוסק בשאלה האם יש להפחית מהיטל ההשבחה הוצאות הנובעות מכתב שיפוי שניתן לוועדה המקומית כנגד תביעות לפי סעיף 197 המוגשות נגדה.

המהלומה הראשונה – פגם ישן בצו הארנונה הפך לחסין מביקורת שיפוטית לאחר שנים

"חקיקת ההקפאה", שראשיתה בשנת 1985 והיא עודנה עמנו, מטילה מגבלות על סמכותן של רשויות מקומיות לקבוע את תעריפי הארנונה השנתיים בגין נכסים שבתחומן. לפי חקיקה זו, תעריפי הארנונה, הנקבעים מדי שנה בצו שמתקינה הרשות המקומית, מחושבים כנגזרת של אלה שנקבעו בצו של השנה הקודמת. כפועל יוצא, פגם שנפל בחקיקתו של צו שנחקק לפני שנים רבות "משורשר" לצו העוקב לו, ממנו לצו שאחריו וכן הלאה – עד לצו האחרון שבתוקף כיום. בנסיבות אלו מגיש אדם שחויב בארנונה עתירה מינהלית, וטוען כי יש לבטל את החיוב הנוכחי מהטעם שצו הארנונה שמכוחו הוצא בטל, בהיותו "גורר" עמו פגם שנפל לפני שנים רבות. הרשות, מצדה, טוענת כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת שיהוי שדבק בה. עם מי הדין?

שאלה זו התעוררה בשתי עתירות שנדונו בבית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת מ' אגמון-גונן) והיא הובאה בפני בית המשפט העליון במסגרת ערעורים שהגישה עירית תל-אביב. בשל השלכות הרוחב נתבקשה עמדת היועץ המשפטי לממשלה וההרכב הורחב ל-5 שופטים.

כרקע לדברים חשוב לציין כי בין העיריה לנישומים התעוררה מחלוקת נוספת הנוגעת לשאלה האם בכלל נפל פגם בצו הארנונה של שנת 1992. בתי המשפט המחוזיים הגיעו לתוצאות סותרות בשני הליכים נפרדים. כמו כן, וזה העיקר, את הפגם שנפל לא ניתן להכשיר באופן צופה פני עתיד משום שחקיקת ההקפאה אינה מאפשרת שינוי שיטת חישוב. מאחר ותעריפי העיריה מצויים על המקסימום המותר, גם לא ניתן לאשר לעירית תל-אביב לבצע העלאה חריגה כדי לפצות על ביטול הסעיף הבלתי חוקי. עובדה זו עמדה ברקע פסק הדין וככל הנראה היא זו שהביאה לתוצאתו הקשה מבחינת שלטון החוק וזכויות הנישומים.

את פסק הדין כתב השופט פוגלמן שסיכם את ההלכה בדברים הבאים:

"הגם שאין לקבוע מסמרות וכל מקרה ייבחן לגופו, סבורני שחלוף פרק זמן של שבע שנים – אורכה של תקופת ההתיישנות האזרחית – מקים חזקה שלפיה עתירה המכוונת לפגם משורשר שחוסר הסמכות שדבק בו לא היה גלוי על פניו לוקה בשיהוי מאיין המצדיק לדחותה על הסף. עם זאת, בהיות השיהוי מושג פונקציונלי, אין מדובר בחזקה חלוטה, וזו ניתנת לסתירה כנגזרת של מכלול הנסיבות כאמור"

משמעותו של פסק הדין ביחס לנישומים עלולה להיות קשה. רבים מצווי הארנונה נפגמו בשינויים שבוצעו מסוף שנות השמונים עד מחצית שנות האלפיים. במקרים רבים הרשות הפעילה את הצו הפגום באופן מדורג כדי שלא "להעיר" את הנישומים ועדין יש צווים פגומים שלא מופעלים, לעיתים במסגרת הסדרי פשרה עם נישומים שקבלו יעוץ משפטי מבעוד מועד. תקיפת צווים ושומות מעתה ואילך תהיה מלאכה מורכבת שתיצור התדיינויות ממושכות יותר. סתירת החזקה תוכל לעשות בדרכים מתוחכמות ואך ורק על-ידי משרדים שמתמחים בכך, אשר יוכלו להראות שהרשות המקומית היתה מודעת לפגמים. חשוב לשים לב כי הקביעה מסויגת לפגמים "שחוסר הסמכות שדבר בהם לא היה גלוי על פניו", כך שככל שהחריגה מסמכות בוטה יותר – לא תחול החזקה בדבר שיהוי.

חמור מכל, בית המשפט העליון אותת לרשויות המקומיות כי גישתו הסלחנית קנתה לה מקום של קבע. הרשויות שממילא "בוחנות את הגבול" ומוציאות בעשור האחרון שומות יצירתיות בהסתמך על גישות ממסדיות של מערכת המשפט, עתידות לייצר פגמים רדומים בצווי הארנונה מתוך תקווה שלאחר מכן תוכל להפעילם תחת ההגנה שפסק הדין הנוכחי מייצר. יוער כי השופט רובינשטיין אמנם הסכים להלכה, אולם הוא הזהיר מפני האפשרות שפסק הדין ינוצל לרעה על-ידי הרשויות המקומיות ולפיכך קרא לנהוג בזהירות ביישום ההלכה.

מכל מקום, רעתו של נישום אחד היא טובתו של נישום אחר. פסק הדין עלול ללכוד רשויות מקומיות שמבקשות לתקן פגמים ישנים בצווי הארנונה לרעת הנישומים. יתכן ולפסק הדין תהיה השלכה של מניעות במקרים בהם הרשויות מקומיות ינסו לשנות פרשנות ומדיניות בקשר לצווי ארנונה, וזאת מאותם טעמים שפורטו בפסק הדין[עעמ 867/11 ‏עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ].

המהלומה השנייה: לא ניתן לקזז מהיטל השבחה הוצאות בגין כתב שיפוי 

 כתב שיפוי הוא מסמך שנוי במחלוקת שדורשות ועדות מקומיות לתכנון ובניה כתנאי לקידום או אישור תכנית. מסמך זה שנוי במחלוקת של ממש שכן לכאורה הוא נדרש ללא הסמכה. בתי המשפט אישרו בעבר שימוש באמצעי זה במקרים מסוימים.

במקרה הנדון עמדה להכרעה השאלה האם יש להפחית משווי ההשבחה את הוצאות כתב השיפוי. בית המשפט המחוזי השיב לכך בחיוב, אולם בית המשפט העליון סבר אחרת.

גם פסק הדין הנוכחי נכתב על-ידי השופט פוגלמן. נקודת המוצא לדיון היתה שכתב השיפוי חוקי, שכן זו ההנחה שלפיה פעלו הצדדים והנישום לא העלה כל טענה בהקשר זה.

את ההלכה סיכם בית המשפט העליון בדברים הבאים:

"חיוב מכוח כתב שיפוי ששוכלל כחלק ממשא ומתן בין יזם או בעל מקרקעין לבין רשויות התכנון, ושזכרו לא בא בהוראות התכנית המשביחה, אינו בגדר "תוצאה" של התכנון שאושר ואין בו כדי לשנות לכאן או לכאן משווי השוק של המקרקעין. היטל השבחה איננו מס על הרווח שהפיק בעל המקרקעין כתוצאה מההשבחה, שעשוי להיות מושפע מגורמים שונים שאינם ממין העניין; כי אם תשלום הנגזר מההשבחה האובייקטיבית של המקרקעין כתוצאה מהפעולה התכנונית"

ובהמשך:

"בין הצדדים נתגלעה מחלוקת בשאלה אם יש לקזז את סכומי השיפוי משומת היטל ההשבחה אם לאו. לאחר בחינת מכלול ההסדרים הצריכים לעניין באתי לכלל מסקנה כי יש להשיב לשאלה זו בשלילה, הואיל ואין בהתחייבות המשיבים, שאיננה חלק מהתכנית המשביחה, כדי להשפיע על שווי השוק של המקרקעין "במצב החדש" ומשכך אין בה כדי לשנות לכאן או לכאן משומת היטל ההשבחה; ובשים לב לכך שטענת הקיזוז מאיינת את תכליתו של כתב השיפוי."

 בכל הכבוד אנו סבורים כי בית המשפט העליון טעה וכי הדין דווקא עם בית המשפט המחוזי. כתב השיפוי הוא ממש "תוצאה" של התכנון ולא יהא לו כל תוקף אם התכנית לא תאושר. נכון שאת שווי ההשבחה יש לגזור אך ורק מההשבחה שיוצרת הפעולה התכנונית ובניטרול השפעות חיצוניות על שווי המקרקעין. אלא שבכל הקשור לכתב שיפוי, הרי ששכל שהוועדה המקומית רשאית לדרוש אותו יש בכך כדי להשפיע על שווי המקרקעין שבעקבות אישור התכנית. השפעה זו אינה חיצונית כלל ועיקר, היא מובנית בתכנית המאושרת עצמה, קשורה קשר הדוק בכתב השיפוי ובהליך התכנוני כולו ולפיכך משפיעה במישרין על שווי המקרקעין כתוצאה מאותה תכנית. אכן, קיימת שאלה האם הדרישה להפקיד כתב שיפוי היא חוקית ובית המשפט העליון קבע בצדק כי תשלומים בלתי חוקים לרשות המקומית אינם ברי קיזוז מהיטל השבחה, אולם במקרה דנא מדובר בהוצאה ישירה וכפויה הקשורה בקשר הדוק עם התכנית וככל שהיא חוקית יש להתירה בניכוי מהשבח. אם היא אינה חוקית, היה על בית המשפט העליון להכריע כך מכוח סמכותו הנגררת ולאפשר לנישום להתנער מכתב השיפוי.

גם בטענה כי הכרה בכתב השיפוי מאיינת את תכליתו אינה נכונה, וזאת בגדר חישוב מתמטי פשוט: קיזוז הוצאות כתב השיפוי מקטין את ההשבחה במחצית משווי השיפוי. כלומר הרשות חוסכת את כל הוצאות השיפוי ומפסידה רק מחצית מסכום זה במסגרת היטל ההשבחה.

לפסק הדין עשויות להיות גם השלכות חיוביות על נישומים: ראשית, צפוי שעקב פסק הדין יתנגדו נישומים לכתב השיפוי וינסו להתנער ממנו, בין אם מראש ובין אם בדיעבד. שנית, עמדתו הדווקנית והמצמצמת של בית המשפט העליון ביחס למדדים שיחושבו כהשבחה –  עשויה להביא להפחתת שווי המקרקעין במקרים אחרים.

אין ספק שמבחינה אינטואיטיבית פסק הדין יוצר עיוות דין או לכל הפחות תחושה קשה של חוסר צדק, שכן קשה להלום מצב בו הוועדה המקומית תבקש כתב שיפוי ותהא פטורה בגין נזקים שיוצרת התכנית ומאידך תוכל ליהנות ממלוא היטלי ההשבחה בגין פירותיה [רעא 147/14 הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו נ' סוניה אברמוביץ].