"מאחד יוצא שלוש" – הלכות גרוניס
על שיהוי והתיישנות בהליכי גבייה, תביעות השבה כספיות נגד רשות מקומית, ונוהג הרשויות לעגל שטחים
מאת: עו"ד טל יצחק אזרואל ועו"ד עדי מוסקוביץ
במהלך חודש אפריל, ניתנו ע"י בית המשפט העליון 3 פסקי דין אשר הינם בעלי חשיבות עקרונית ומהותית בכל הנוגע לדין החל על הרשויות המקומיות בהתנהלותן מול הנישום.
כך, בהפרש של ימים, ניתנו ע"י כב' השופט גרוניס שלושה פסקי דין אשר הלכה למעשה שינו, ולו במידה מסוימת, את הדין הקיים או זה הנוהג בקרב הרשויות המקומיות משך תקופה ממושכת. מטעם זה, ונוכח ההשלכות כבדות המשקל על הרשויות המקומיות, לפחות לגבי שניים מפסקי הדין, קבע בית המשפט העליון תחולה רטרוספקטיבית (מכאן ולהבא) של ההלכות שנקבעו בפסק הדין. באופן עקבי, בשלושת פסקי הדין, בחר הנשיא לשעבר גרוניס שלא לקבל את עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, לפחות ביחס לשאלות המהותיות אשר נידונו באותם פסקי דין.
בשל חשיבותם של פסקי דין אלה ולאור העובדה שהם עוסקים כאמור בשאלות מהותיות אשר עומדות בבסיס השיטה – בחרנו לסקור אותם בפניכם תוך התמקדות בנושאים העיקריים אשר נדונו בהם, נושאים אשר אנו כעורכי דין העוסקים בתחום מתחבטים בהם מידי יום.
במאמרנו זה נסקור אם כן בקצרה את שלושת פסקי הדין כדלקמן:
– עיריית חיפה נ' יצחק סלומון בע"מ ואח', בו נדונה השאלה האם דיני ההתיישנות (או השיהוי) חלים גם על גבייה פאסיבית (מניעת אישור לטאבו) בה נוקטת הרשות המקומית?
– אליעזר עמר נ' עיריית חדרה ואח', בו נדונה השאלה האם לרשות המקומית קיימת סמכות לעגל את המטר הרבוע האחרון כלפי מעלה (או מטה), כפי שנוהגות מרבית הרשויות המקומיות לעשות?
– עיריית ים נ' קופת חולים כללית, בו נדונה השאלה הנוגעת לחובתה של הרשות המקומית להשיב לנישום כספים אשר גבתה ביתר ובחוסר סמכות.
פסק הדין בעניין סלומון פרוש על כ- 90 עמודים ויש בו דיון מקיף בשאלה הנוגעת לתחולת דיני ההתיישנות והשיהוי על הליכי גבייה פאסיביים. במילים אחרות: האם רשות מקומית רשאית לעכב בקשתה לקבל אישור לטאבו (לפי סעיף 324 לפק' העיריות), כאשר קיימים בספריה חובות הרשומים על הנישום לתקופה העולה על 7 שנים? האם למרות חלוף תקופת ההתיישנות רשאית הרשות המקומית לעכב את מתן האישור לטאבו ולהתנותו בגביית החובות בפועל?
כהערה מקדמית נציין כי בית המשפט העליון פסק זה מכבר "בהלכת נסייר" כי רשות מקומית מנועה מהפעלת הליכי גבייה אקטיביים (קרי גבייה מינהלית בהתאם לפק' המיסים גבייה) לגבי חובות אשר חלפו 7 שנים מהמועד בו נוצרו. כהשלמה לפסק דין זה, נדונה בפסק דין סלומון השאלה האם ראוי להחיל את הלכת נסייר גם על הליכי גבייה פאסיביים שבהם הרשות לא עושה דבר, אלא רק נמנעת מלנפק אישור חיוני להעברת זכויות בלשכת רישום המקרקעין.
דומה כי במידה מסוימת "הרוחות סערו" בקרב השופטים אשר ישבו בדין, וחלקם נטו לקבל את עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה לפיה יש אף לשנות אף אל הלכת נסייר כשלעצמה, ואולם בסופו של יום גבר הצורך שלא לשנות הלכה קודמת תוך התמקדות בשאלה הנוגעת לגבייה פאסיבית, היא השאלה נשוא המחלוקת בעניין סלומון.
ומן הסוף להתחלה – בית המשפט העליון פוסק בדעת רוב, עפ"י פסק דינו של השופט גרוניס, כי יש להחיל את דיני ההתיישנות גם על גבייה פאסיבית באופן בו בחלוף תקופת ההתיישנות אין הרשות המקומית רשאית לדרוש את פירעון החובות כתנאי למתן אישור לפי סעיף 324 לפק' העיריות, או כתנאי למתן אישורים אחרים הדרושים ממנה. כך מחייב בית המשפט העליון את עיריית חיפה להעניק לחב' סלומון אישור לצורך מכירת זכויותיה בנכס, על אף קיומם של חובות רשומים בסכום של כ- 1 מיליון ש"ח, זאת נוכח התיישנותם של חובות אלה.
קביעה זו, המשלימה את ההלכה הקודמת המתייחסת לגבייה אקטיבית, מתיישבת למעשה עם הקביעות הקודמות בעניין (לרבות הלכת נסייר) ואולם מצאנו לנכון במאמרנו זו לעמוד על מס' קביעות בעיתיות המופיעות בפסק הדין ואשר יש ליתן עליהן את הדעת:
ראשית, על אף קביעתו של בית המשפט כי דיני ההתיישנות חלים על גבייה פאסיבית, נקבע באותה נשימה כי "פעולות גבייה מנהליות שהובאו לידיעת החייב יאפסו את מרוץ ההתיישנות" בית המשפט ממשיך וקובע כי חזקת המצאה בדואר רשום עשויה להספיק לעניין זה.
לקביעה זו, עלולות להיות השלכות מהותיות ביחס לנושא ההתיישנות – עד כה נהוג היה לומר כי פעולות גבייה אכן מאפסות את מרוץ ההתיישנות ואולם יש צורך בנקיטת פעולה בפועל כמו עיקול מטלטלין או עיקול צ' ג' לצורך כך. יותר מכך, אין די, כך קבעה הפסיקה, במשלוח התראה לחייב כדי להתחיל את מרוץ ההתיישנות מחדש.
קביעתו של השופט גרוניס ולפיה פעולות "שהובאו לידיעת החייב" יאפסו את "המרוץ", בשילוב עם חזקת ההמצאה המוזכרת בפסק הדין, עלולות להיות בעיתיות ביותר ולהפוך את קביעת פסק הדין לאות מתה. מי שקורא את פסק דינו של גרוניס יכול להניח בוודאות כי לא זו הייתה כוונתו, ואולם הדברים נאמרו ויש להיות ערים להם.
שנית, בית המשפט קובע כי חוב אשר לא עמד למבחן שיפוטי אינו יכול להיחשב כפסק דין לצורך תקופת ההתיישנות (25 שנה). מאידך, הועלתה במסגרת פסק הדין האפשרות כי חוב אשר נדון בהליך של השגה וערר, עשוי להיחשב כ" פסק דין" ותחול לגביו הוראת סעיף 21 לחוק ההתיישנות המאריכה כאמור את תקופת ההתיישנות ל- 25 שנה! גם קביעה זו עשויה להיות בעייתית בנסיבות מסוימות.
שלישית, קובע בית המשפט כי לאור העובדה שטענת ההתיישנות היא טענה דיונית, היא אינה מבטלת את הזכות עצמה (קרי את החוב) וניתן לממשה בדרכים אחרות כדוגמת קיזוז. פעולת קיזוז כך קובע כב' השופט גרוניס היא פעולה "חסינה כנגד התיישנות". חסינות זו בעייתית מאד לדעתנו ואין לאפשרה.
רביעית ואחרונה – כב' השופט גרוניס בוחר בדעת רוב להחיל את דיני ההתיישנות על הליכי גבייה וזאת בניגוד לדעתם החולקת של השופטת דפנה ברק ארז והשופט פוגלמן, לפיה יש להחיל על פעולות אלה את דיני השיהוי. אנו עדיין סבורים כי בנסיבות מסוימות יש מקום לטעון לשיהוי בהפעלת הליכים, אשר יתרונו הגדול הינו בקביעת מסגרת זמן גמישה התלויה בשיקול דעת, דבר אשר עשוי למנוע מרשות מקומית להפעיל הליכי גבייה גם לפני שחלפו 7 שנים.
משבאנו לכאן נזכיר גם את פסק הדין בעניין עמר אשר נחתם ע"י בית המשפט העליון יום אחד לפני פסק דין סלומון. בפסק דין עמר נדונה השאלה מה דינם של חלקי מ"ר לצורך חיוב בארנונה כללית, נוכח מנהגן של כ- 80% מן הרשויות המקומיות לעגל (בעקר כלפי מעלה) את שטח הנכס אל מספר המטרים השלם הקרוב ביותר?
כב' השופט גרוניס דוחה פעם נוספת את עמדת הרשויות המקומיות, תוך שהוא קובע כי שיטת העיגול של שטח נכס לצורך חיובו בארנונה היא שיטה בלתי חוקית ואין לפעול על פיה עוד. שיטה זו כך נקבע, חותרת תחת תכלית דיני גביית מס בכלל ודיני הארנונה בפרט: היא מביאה לחיוב שלא ע"פ נתונים אמיתיים ומדויקים, ויוצרת אי שווין בין נישומים. הפרשנות הראויה של תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים במשק המדינה, היא שעל רשות לפעול לפי השיטה המדויקת, ובמילים אחרות עליה לחשב את הארנונה על בסיס השטח המדויק שנמדד עבור כל נכס, כולל חלקי מ"ר.
כל שיטה אחרת אינה חוקית.
חשוב – ולא פחות – לציין את קביעתו של בית המשפט ביחס לעקרון ההנאה אשר יש להחיל באופן עקבי בכל הקשור לחיובי ארנונה כללית. השופט גרוניס קובע כי עיגול כלפי מעלה לרעת הנישום מביא לחיוב במס בגין שטח שאינו קיים ושהנישום אינו מפיק באמצעותו כל הנאה מהשירות המוניציפאלי. עקרון ההנאה, כך קובע בית המשפט, עובר כחוט השני בדיני הארנונה – בין אם מדובר בהעדר חיוב על אדמת בניין, רחוב (שהינו לרשות הרבים), פטור לנכס שאינו ראוי לשימוש, פטור לבניין חדש ולבניין ריק. לקביעה זו יש השלכות ביחס לחיוב נכסים ריקים שאינם בשימוש.
אם כי אין בקביעה זו דין חדש או שינוי מהותי, עצם אמירתה בפסק דינו של בית המשפט העליון, תומכת ומחזקת את עקרון ההנאה אשר חל וצריך לחול במקרים רבים אחרים.
ואחרון הוא החביב, פסק הדין שניתן בעניין עיריית ירושלים נ' קופת חולים כללית לאחר שנים שנמצא תלוי ועומד בערכאות ורבים ייחלו ליום בו יקבע סופית כי רשות מקומית אשר גבתה מנישום כספים ביתר, בחוסר סמכות – חבה בהשבת הכספים. אמת נכון הדבר כי בפסק הדין נקבעו הגנות העומדות לרשות כנגד חובת ההשבה כגון השתק, מניעות, שיהוי, התיישנות, ופטורים מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט (ובכלל זה הגנת התקציב), ואולם נקבעה חובת הוכחה במידה מוגברת על הרשות המקומית, חובה אשר הביאה במקרה דנן לדחיית ערעור העירייה והשבת הכספים.
הנה כי כן, שופט אחד, שלושה פסקי דין, בשלושתם נמצא תיקון של עיוות אשר נמשך על פני שנים. והפעם, בניגוד לעבר, תוך ראיית טובתו של הנישום והגנה על זכיותיו הבסיסיות.