מאת עו"ד עידן שרון
מוסקוביץ, אזרואל – עורכי-דין
תשלום החובה הידוע כ"היטל השבחה" מהווה זירת התגוששות משפטית, מורכבת ומתמשכת בין ועדות התכנון והבניה לבין יזמים ובעלי נכסים בישראל. במאמר זה נעסוק בפרשנות המשפטית של המונח "מימוש זכויות" כהגדרתו בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה ושל הנטל הראשוני המוטל על ועדה מקומית לביסוס שומת היטל השבחה.
לאחרונה פורסם פסק דין בעניין הוועדה המקומית לתכנון ובניה נאות חובב נ' חברת חשמל (עמ"נ (ב"ש) 42993-05-24, מיום 19.2.2025). פסק הדין דן בשאלה מסדר ראשון הנוגעת להתקיימות אירוע של "מימוש זכויות", שהינו תנאי להשתת חיוב היטל השבחה, ובו נקבע כי מתן רישיון לייצור חשמל מרשות החשמל אינו מהווה אירוע "מימוש זכויות" המצית חיוב בהיטל השבחה.
במקביל, מתנהל הליך בבית המשפט העליון (בר"מ 4507/24), אשר הוגש כנגד פסק דין מחוזי אחר בעניין ועדה מקומית לתכנון ובניה חדרה נ' חברת חשמל (עמ"נ (חי') 24758-06-23, מיום 3.4.2024), המתקשר היטב לסוגיית ליבה מסדר שני – האם מתקיים קשר סיבתי ישיר בין הפעולה התכנונית (אישור תכנית) ובין עליית שווי הנכס. במקרה דשם נקבע, כי הוועדה המקומית לא עמדה בנטל הראשוני לביסוס "השבחה", ואין לאפשר השלמת חוות דעת של שמאי מקצועי בשלב הערעור.
בשני המקרים אירוע המס נסוב סביב אישור תכנית מתאר ארצית, המאפשרת הקמת שתי יחידות ייצור מסוג טורבינות גז (וכן יחידה קיטורית בחדרה), למימוש אינטרס לאומי חשוב להגדלת הספק ייצור החשמל ותוך שמירה על הסביבה עבור הציבור. אולם, במקרה של נאות חובב לא הוצא היתר בניה בעת שתחנת הכוח הייתה בתחום מרחב התכנון שלה, ואילו במקרה של חדרה החיוב "הוצת" בעת אישור בקשה להיתר בניה (זהו אירוע מימוש), אך זו האחרונה לא עמדה בנטל הראשוני לביסוס "השבחה" בשומתה.
הסוגייה הראשונה פשוטה למדי. החבות הרעיונית בהיטל השבחה מופעלת ומתגבשת עם קרות אירוע "מימוש זכויות" כקבוע בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. הגדרה זו אוצרת בתוכה רשימה סגורה של אירועים המעידים על מימוש זכויות במקרקעין, היינו קבלת היתר בניה, אישור הקלות והתרת שימוש חורג; תחילת שימוש בפועל מכוח תכנית (ללא צורך בהוצאת היתר בניה); וכן העברת זכויות במקרקעין (למעט, בין היתר, העברה מכוח הדין). למעשה, מדובר באירועים הקבועים או המצויים בזיקה לחוק התכנון והבניה שמלמדים על מימוש זכויות במקרקעין (בניה, שימוש משביח, הקלה, שימוש חורג וכיו"ב), לצד מכר המהווה מימוש מלא של הזכויות הקיימות במצב התכנוני החדש (בכפוף לסייג זכויות מותנות ושאינן ודאיות ולסייג זכויות מעין-מוקנות, כאמור בהלכת אליק רון, רע"א 3002/12).
לפיכך, להשקפתנו, צדק בית המשפט בקבעו כי מתן רישיון רגולטורי לא יכול להוות אירוע מימוש, מקום שבו החוק מגדיר רשימה סגורה של אירועי מימוש שאך ורק בעטיים ניתן להשית חיוב היטל השבחה. אף לשון סעיף 7(א) לתוספת השלישית מלמדת היטב שמדובר במימוש זכויות לבניה, כאשר מימוש חלקי של הבניה המותרת לפי תכנית תוביל לחיוב חלקי בהיטל השבחה כאמור בסעיף 7(ב) לתוספת השלישית.
דומה, כי קבלת טענת הוועדה המקומית הייתה מובילה למדרון חלקלק, שבו כל אישור או רישיון רגולטורי היה "נצבע" כאירוע מימוש המצית חיוב בהיטל השבחה. לא זו בלבד שהדבר מנוגד לכוונת המחוקק, אלא גם מנוגד לשכל הישר עת שעסקינן בנכס מקרקעין בנוי וגמור ומטרת הרישיון הרגולטורי לממש את פוטנציאל השימוש בו, כדוגמת רישיון עסק, רישיון ייצור מזון וכהנה רישיונות רגולטוריים.
הסוגייה השנייה מחזירה אותנו לעקרונות יסוד במשפט המינהלי. שומת היטל השבחה, ככל החלטה מינהלית, נתקפת בהליך מינהלי (ערר) שבמסגרתו הפורום השיפוטי (ועדת הערר) נדרש לבחון אם ההחלטה התבססה על תשתית עובדתית סבירה וההולמת בנסיבות העניין.
במקרה הנדון השופט רון שפירא מפנה לקטע בספרו מאכיפה פלילית לאכיפה מנהלית – ראיות מינהליות לביצוע עבירה פלילית – הצורך בהליך הוגן (נבו, התשע"ט-2019), לפיו השיקולים שעמדו בבסיס השומה חייבים להתבסס על נתונים עובדתיים בדוקים (בעמ' 17). כלומר, לא די בהשערות, בהערכות ובהנחות כלכליות, מוצדקות ככל שתהיינה, אם הן לא עברו תהליך איסוף עובדות, בדיקתן ואימותן כנדרש מרשות מינהלית המחויבת להעמיד תשתית עובדתית סבירה והולמת בנסיבות העניין.
בהינתן האמור, לעניות דעתנו, העובדה שהשומה מתבססת על השערות, הערכות והנחות כלכליות מלמדת מניה וביה, כי הוועדה המקומית לא הוכיחה קשר סיבתי ישיר בין אישור התוכנית ובין עליית השווי, ולכל היותר אירוע "ההשבחה" נראה כאפשרות רחוקה בלבד, בהעדר חוות דעת כלכלית מבוססת, מהימנה ומקצועית. דברים אלה מתחדדים היטב, מקום שבו קשר סיבתי עקיף אינו מספק להטלת חיוב בהיטל השבחה (השוו לעניין גבאי דיבלופרס, עמ"נ (ת"א) 26990-07-23, מיום 10.4.2024), וקל וחומר בעת שהשומה נעדרת תשתית כלכלית נאותה והולמת, במיוחד בעת שמדובר בחיוב היטלי משמעותי בהיקף של כ-600 מיליון ש"ח.
נראה, אם כן, כי האמרה הידועה, "With great power there must also come – great responsibility", מלמדת יותר מכל על חשיבות ההקפדה על חובת הרשות לבסס החלטתה על תשתית עובדתית סבירה והולמת, באופן המרסן את כוחה מפני הטלת חיובי היטלי השבחה מופרזים.