על תוצאתו של "מפגש פסגה" בין טריבונל מנהלי לבין תובענה ייצוגית,

ועל חשיבות נקיטת ההליך הנכון בכל הקשור לחיוב בארנונה כללית

מאת: עו"ד טל יצחק אזרואל ועו"ד עדי מוסקוביץ

לא אחת עמדנו על החשיבות הגדולה הקיימת בדיני הארנונה הכללית, לנקיטת ההליך הנכון לצורך תקיפת חיוב הארנונה, כמו גם עמידה דווקנית במועדים הקבועים בחוק לנקיטת הליך שכזה. הפסיקה העניקה לאורך השנים, משקל רב לטריבונל המנהלי (של השגה וערר) תוך שהיא מקפידה – מחד, שלא להרחיב את סמכויותיו מעבר לעילות הצרות שבסמכותו כפי שקבועות בחוק, ומאידך שלא לאפשר עקיפתו של המסלול המנהלי באמצעות הגשות תביעות לבית משפט או עתירות מנהליות בנושאים החורגים מכך. בשל העובדה שמדובר למעשה בחסימת מימוש זכות מהותית בנימוק דיוני, ומשום שבמקרים רבים מדובר באובדן זכויות ועוות דין של ממש, מצאנו לנכון לחזור פעם נוספת על הדברים, תוך שימת דגש לפסק דין שניתן לאחרונה ע"י בית המשפט העליון, בעניין עעם 6993/15 עיריית תל אביב-יפו נ' אספיאדה בע"מ, שעושה סדר בסוגיות שעל הפרק.

נזכיר – סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), קובע כי השגה וערר בפני הטריבונל המנהלי הדן בנושאי ארנונה (מנהל הארנונה וועדות הערר), יוגשו בשלוש עילות ספציפיות ברורות – שטח, סווג ומחזיק. ביחס לעילת המחזיק, קובע החוק במפורש (סעיף 3(ג)), כי ניתן להעלות טענת "איני מחזיק" בכל הליך אחר, וזאת גם אם לא הועלתה בהשגה או בערר. רבים הם המקרים בהם טענת סווגו של נכס ע"פ השימוש שנעשה בו, הגיעה לפתחו של בית המשפט בדלת האחורית והעקיפה, על אף שלא הוגשו בגינה השגה וערר בפני הטריבונל המנהלי. כך ולצורך הדוגמא, מקרה בו נישום מגלה יום בהיר אחד כי במשך שנים, הוא אינו מחויב לפי הסיווג הנכון ההולם את השימוש שהוא עושה בנכס ומשלם לעירייה כספים ביתר במשך שנים. אותו נישום לא הגיש השגות ועררים במשך כל אותן השנים. האם הוא רשאי במקרה כזה להגיש תביעת השבה כספית לבית משפט ולהתמודד עם הקושי של העדר הליך מנהלי באמצעות הגשת תביעת השבה כספית לבית המשפט? דומה שהתשובה לשאלה זו היא שלילית בעקרה. באופן עקבי למדי, תביעות מסוג זה של נישומים נדחו ע"י בתי המשפט, בשל העובדה שלא הוגש הליך של השגה וערר בגינן. עם זאת בתי המשפט פתחו "פתח צר" אשר עשוי לאפשר הגשת תביעות מסוג זה במקרים מיוחדים וחריגים. בגדר פתח זה נכנסים מקרים בהם מדובר בשאלה עקרונית ציבורית (ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל) או מקרה  בו העירייה התרשלה בהתנהלותה באופן החיוב (רע"א 7669/96 עיריית נהריה נ' קזס).

על אף שבשנים האחרונות ניתן היה לחוש במידה מסוימת של גמישות בהחלת שיקולי פרוצדורה והכפפתם במידת האפשר לשיקולי מהות, דין וצדק, הרי שלאחרונה דן בסוגיות אלה שוב בית המשפט העליון, תוך שהוא עושה סדר בדברים.

לפתחו של בית המשפט העליון הגיעה השאלה האם ניתן להגיש תובענה ייצוגית לתקיפה של שומת ארנונה בנסיבות בהן הדין מתווה מסלול ייחודי נפרד להשגה על השומה? בפסק דין אספיאדה המוזכר לעיל, נדונה שאלת סיווגם של מכוני יופי לצורך חיובם בארנונה כללית בתחום שיפוטה של עיריית תל אביב. בתוך כך, עלתה שאלה זכותם של הנישומים להגיש תובענה ייצוגית וזאת על אף שלא נקטו בהליך המנהלי של השגה וערר בשאלת הסיווג.

בדעת רוב (ובניגוד לדעתה החולקת של השופטת א' חיות) עונה השופטת דפנה ברק ארז על שאלה זו בשלילה, תוך שהיא חוזרת על כללי הסמכות ואופן ההתייחסות לטריבונל המנהלי של השגות ועררים.

בשל חשיבות הדברים והשלכתם על הזכויות המהותיות של הנישום, ראוי להזכירם בקצרה:

הכלל הוא, קובעת השופטת ברק ארז, כי אין לעקוף את המסלול הקבוע בחוק הערר, אלא במקרים חריגים. לא אחת נקבע כי מקום בו נישום נמנע מנקיטתם של הליכי השגה וערר על בסיס טענה מטענות הקבועות בחוק הערר, בית המשפט ייטה שלא לאפשר לו להעלות טענות אלה במסגרת הליך אחר שהחל בבית משפט. הפסיקה הכירה אמנם בקיומו של פתח צר המאפשר לבית המשפט להיזקק להכרעה במחלוקת גם כאשר הנושא נתון להליך של השגה וערר, במקרים בעלי חשיבות ציבורית עקרונית מיוחדת, אולם הובהר כי פנייה בדרך הזו חורגת מדרך השגרה ושמורה למקרים חריגים בלבד ובכפוף לסייג זה אין לערב את בתי המשפט בהכרעות ראשוניות במחלוקות הנתונות לסמכות וועדות הערר. במרוצת השנים בית המשפט אכן אפשר לתקוף את חיוב הארנונה על דרך העתירה המנהלית במקרים מיוחדים בהם התעוררו שאלות משפטיות עקרוניות שטרם נדונו. שיקולים חריגים נוספים שעשויים להצדיק עקיפה של הליכי השגה וערר, נוגעים למודעותו של האזרח להליכי ההשגה המנהליים ומידת הפגיעה ועוות הדין שיגרמו לו כתוצאה מחסימת דרכו לערכאה השיפוטית הרגילה. ישנן טעויות שראוי לאפשר לבית המשפט לדון בהן בעתירה, כגון חוקיות צו ארנונה או אי עמידה של רשות מקומית בהסכם שנחתם עמה, אולם באותן עילות שהוגדרו בסעיף 3 לחוק הערר, דרך המלך היא צעידה בנתיב שהחוק מתווה ורק אז ערעור לבית המשפט לעניינים מנהליים.

מוסיפה השופטת ברק ארז, כי תובענה ייצוגית היא אמצעי דיוני לתביעה משותפת עבור יחידים שלכל אחד ואחד מהם הייתה עומדת זכות תביעה בבית משפט. יחיד, לו היה מבקש להגיש תביעה לבית משפט בלי שפעל בהתאם להליכים הקבועים בחוק הערר, היה נדחה על הסף מאחר שלא צעד בנתיב הסטטוטורי לבירורן של טענות בעניין סווג נכסים. לבסוף פוסקת השופטת כי – "ענייננו נמנה עם סוג המקרים הנופלים לגדר סמכותה של וועדת ערר לפי הסעיף. על כן, בהתאם למוסבר לעיל, אין המשיבים יכולים לעקוף את החובה להגיש השגה וללכת בנתיב הסטטוטורי הנובע מכך".

השופטת מגדילה ומרחיבה בעניין ייחודו של הטריבונל המנהלי בנושאים של ארנונה כללית. מסלול ההשגה בדיני הארנונה הוא מסלול שונה ובעל מאפיינים מיוחדים, עילות צרות ומוגדרות בעלות מאפיינים עובדתיים קונקרטיים בעקרם. ניתן לומר, מסכמת השופטת ארז, כי המקרה שבפנינו מזמן "מפגש פסגה" בין שני מוסדות דיוניים שמערכת המשפט שלנו חפצה ביקרם. מחד, הטריבונלים המנהליים התורמים תרומה חיונית לברור סכסוכים קונקרטיים בין הפרט לרשות ומאידך התובענה הייצוגית.  לדעת השופטת ארז, במקרה שלפנינו יש לתת בכורה לשימוש במסלול של התדיינות בפני וועדות ערר לארנונה.

את מסקנתה זו תומכת השופטת בעקרונות וכללים מתוך דיני התובענות הייצוגיות ואולם במאמרנו זה בחרנו ליתן את הדגש דווקא בנושא חשיבותו של הטריבונל המנהלי והגשת ההליך הנכון בפניו.

פסק הדין מהווה דוגמא נוספת לחשיבות נקיטת הליך של השגה וערר במקרים מתאימים בהם מדובר בסמכות ייחודית ובלעדית של טריבונל זה. אי נקיטת ההליך כנדרש, גוררת מאילה לפגיעה מהותית בזכויות, באופן דווקני, למעט במקרים מיוחדים וחריגים. הצורך להגיש השגה וערר מקבל משנה תוקף גם בסוגיות אשר משלבות ומערבות שאלות אשר בחלקן מצויות בסמכות בית משפט וחלקן בסמכות הטריבונל המינהלי. חשוב במקרים אלה לנקוט בהליך מקביל, הן בפני בית המשפט והן בפני וועדות הערר.

רבים המקרים בהם נישומים "מעדיפים" לנהל את עניינם בפני בית משפט על פני ועדות אלה וזאת בשל הקשיים הידועים (מקצועיות הוועדות, אורך זמן קבלת החלטה, העדר אובייקטיביות וקשיים רבים נוספים אשר לא נעמוד עליהם כאן). ואולם אין בהעדפה זו ולא כלום. נישום מחויב לנקוט בהליך מתאים בפני הטריבונל המנהלי ואם לא יעשה כן יאבד את זכויותיו המהותיות. עליו להתנחם בכך כי עניינו יובא לפתחו של בית משפט בערעור מנהלי, אשר אף הוא כשלעצמו יהיה מוגבל לסמכות וועדת ערר ולא לעילות נוספות אשר בסמכות אותה ערכאה (בית משפט לעניינים מינהליים), בהליך אחר של עתירה מנהלית.

הנה כי כן, נושא הסמכות בענייני ארנונה הוא נושא מורכב מאד ומהווה כמעין מבוך אשר יש להלך בו בבטחה ובזהירות: במבוך זה יש לקחת בחשבון את הליך ההשגה, הערר, העתירה המנהלית, תביעת ההשבה והתביעה הייצוגית. במפגש הפסגה בין הליכים אלה ידו של הטריבונל המנהלי על העליונה.  בכל מקרה של התלבטות אנו ממליצים לקבל החלטה לאחר התייעצות מקיפה.