האם "בר רשות" או יזם בתקופת חוזה פיתוח ישלם היטל השבחה?

עו"ד עדי מוסקוביץ ועו"ד טל יצחק אזרואל

בית המשפט המחוזי בחיפה מחדש הלכה וקובע כי גם מי שלא חתם על חוזה חכירה לדורות עם מינהל מקרקעי עלול להיחשב כ"חוכר לדורות" החב בהיטל השבחה.

בפני בית המשפט המחוזי בחיפה הובאה מחלוקת בין הוועדה המקומית לתכנון ובניה שומרון לבין חברת אינג' בר יהודה [ה"פ 36563-11-11]. השווי הכספי של המחלוקת עמד על יותר מ-40 מיליון ש"ח. בית המשפט הגדיר את המחלוקת כבר בפתיח של פסק הדין בצורה ממצה: "מיהו חוכר לדורות החייב בהיטל השבחה על פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965; האם רק מי שאוחז בידו הסכם חכירה חתום עם בעל הקרקע, או שמא גם מי שמחזיק במקרקעין מכוח הסכמים מקדימים להסכם החכירה, כגון מחזיק מכוח הסכם פיתוח?"

נקדים ונאמר, סעיף 21 לחוק התכנון והבניה קובע כי מי שאינו חוכר לדורות לא יחוב בהיטל השבחה וכי הוועדה המקומית תמצא מזור למחסורה ב"הסכם בדבר תשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות שהיה קיים לפי תחילתו חוק התכנון והבניה..". ההסכם האמור קובע כי המינהל לא ישלם היטלי השבחה בגין נכסים שבבעלותו, אלא ישלם אחוז מסוים מתקבוליו לרשויות המקומיות. סעיף זה מהווה מוקד למחלוקות רבות בין חוכרים לבין רשויות מקומיות, שכן הוא יוצר לרשות המקומית הכנסה שאינה תלויה בהיקף ההתעשרות של מינהל מקרקעי ישראל מהפעולה המשביחה. החיוב של המינהל לשלם לרשויות המקומיות אחוז מהכנסותיו הוא היטל השבחה המוטל באופן לא עקבי כלפי נישומים שונים, ללא אירוע מס ובאופן היוצר מוטיבציה של הרשויות המקומיות "להפיל" לתוך רשת החייבים גם את מי שזיקתו לקרקע אינה בעלות או חכירה לדורות.

עד לפסק הדין בעניין אינג' בר יהודה המוזכר לעיל, פורש סעיף 21 הנ"ל באופן דווקני. פסק הדין המנחה והמפורסם בעניין ניתן ברע"א 85/88 קנית נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן, שם נקבע בדעת רוב כי מחזיק במקרקעין מכוח חוזה פיתוח אינו חב בהיטל השבחה, שכן זה האחרון עדין אינו במעמד של "חוכר לדורות". אמנם נקבע שם כי עיון ופרשנות של החוזה אינה מלמדת על חכירה לדורות, אולם קריאה מדוקדקת יותר מלמדת שבית המשפט ייחס משקל מכריע ללשון החוזה וצורתו ולא ניסה לצקת בו תוכן השונה ממילותיו.

והנה, בעניין בר יהודה מאמץ בית המשפט המחוזי גישה שונה, גישה מהותית ולא צורנית-לשונית. בית המשפט בוחן את מערכת היחסים המהותית וקובע כי החברה הנישומה מחזיקה במקרקעין במעמד של חוכרת לדורות במובן סעיף 21 לחוק התכנון והבניה ולכן היא זו החייבת בהיטל השבחה. עוד נקבע, כי מהסכמי הפיתוח עולה שתקופת הפיתוח נכללת בתקופת החכירה, שכן החכירה מחושבת רטרואקטיבית מיום אישור העסקה. כמו כן כל תנאי החכירה הוסכמו כבר עם חתימת הסכם הפיתוח והם נקבעו בהסכם הפיתוח עצמו. דמי החכירה המהוונים נקבעו ושולמו מראש ואף התוספת לדמי החכירה שנדרשה עם שינוי הייעוד שולמה כולה מראש. תקופת הפיתוח הוארכה שוב ושוב במשך 20 שנים מבלי שהמינהל דרש אי פעם את החזרת החזקה במגרש, אף שתנאי הסכם הפיתוח לא מולאו. במהלך השנים נהגו המחזיקים, לרבות המשיבה, במגרש מנהג בעלים. הם הגישו בקשות להיתר בניה, התדיינו בפני רשויות התכנון והבניה, יזמו תכנית שינוי יעוד, הגישו בקשה לאישור תכנית מפורטת וכדומה. מטעמים אלה כולם, רואה בית המשפט בחברה כחוכרת לדורות לצורך תשלום היטל השבחה.

עם כל הכבוד אנו סבורים כי בית המשפט המחוזי נתפס לכלל טעות. ראשית, גם בעניין קנית תחולתה של החכירה לדורות היתה רטרואקטיבית וגם שם הוסכמו תנאי החכירה מראש. גם שם תחולתו ותחילתו של חוזה החכירה היו עניין טכני הקשור בחלוף הזמן; שנית, הקנייה של זכות חכירה לדורות על דרך הפרשנות, עלולה ליצור בעיות קשות למינהל מקרקעי ישראל עם חוכרים וברי רשות שיתבעו לעצמם זכויות של חכירה לדורות דבר שעלול ליצור "מדרון חלקלק" שיש להימנע ממנו. להעדרו של חוזה חכירה לדורות יש גם השלכות מעשיות ומהותיות ביחסים של הנישום מול המינהל וביחס לסחירות הקרקע ושוויה. לא ניתן לקבוע כי מדובר בחכירה לדורות רק לצורכי סעיף 21 לחוק התכנון והבניה כפי שבית המשפט ביקש לקבוע, שכן ההצדקה להיטל ההשבחה קשורה באופן הדוק לזכות הקניינית האמיתית. חוכר לדורות אינו בגדר מחזיק לצרכי ארנונה ולא ניתן לומר שבהעדר חוזה חכירה הנאתו של המחזיק בנכס מהפעולה המשביחה – גם אם הוא נוהג בו מנהג בעלים – זהה לזה של חוכר לדורות האוחז בידיו הסכם המקנה לו זכות קניינית במפורש; שלישית, בית המשפט הפך מס יעיל שבו זהות הנישום היא ברוב המקרים ברורה, למס המצריך פריסה ובחינה של תשתית עובדתית ומשפטית מורכבת בכדי לזהות את החייב בהיטל; רביעית, והעיקר, מינהל מקרקעי ישראל הוא הנהנה האמיתי והעיקרי מהפעולה המשביחה, שכן ההשבחה אמורה לבוא לידי ביטוי בהגדלת הכנסותיו מהמקרקעין המושבחים. מאחר והמינהל משלם לרשויות המקומיות היטלי השבחה לפי פונקציה של הכנסותיו, אלה אינן יוצאות חסרות מפעולת ההשבחה. נהפוך הוא, באופן מעשי הרשויות המקומיות נהנות מכפל מס.

אכן, קיים קושי אינטואיטיבי ביחס לאבחנה בין מי שנוהג במקרקעין מנהג בעלים או מי שחתם על הסכם פיתוח שיהפוך בעתיד לחוזה חכירה רטרואקטיבי, לבין מי שחתם על חוזה חכירה לדורות. הפתרון הנכון הוא דווקא לפטור גם את החוכר לדורות מהיטל השבחה או לבטל את ההסכם בין המינהל לרשויות המקומיות ולחייב את המינהל לפי גובה ההשבחה בפועל. ברם, לא זו הדרך בה פירש בית המשפט העליון את החוק. כל עוד לא השתנתה ההלכה, ולמרות שמדובר בהלכה ישנה על דעת של רוב, היה על בית המשפט המחוזי לדבוק בה.