עו"ד עדי מוסקוביץ ועו"ד טל יצחק אזרואל
היטלי פיתוח נועדו לממן הקמה ראשונה של תשתית עירונית בעיקר, אך לא רק, בשכונות חדשות. זהו תשלום הוני חד-פעמי שתכליתו לאפשר לרשות המקומית לממן את הפיתוח האורבני. ההיטלים נחלקים לחמישה סוגים עיקריים – סלילה (כביש, מדרכה ולעיתים גם תאורה), תיעול וניקוז, שטחים ציבוריים פתוחים, מים וביוב (הנקראים דמי הקמה, אם הם מוטלים על-ידי תאגיד מים וביוב).
ההיטלים נקבעים כתעריף ממוצע למ"ר קרקע ומ"ר בנוי בהתאם לתחשיב כלכלי-הנדסי, והם נגבים מכוח חוקי עזר שתכליתם להגשים את התכלית הכלכלית של התחשיב. כתשלום הוני חד-פעמי קיימת חובה לנהל את כספי ההיטלים במשק סגור, כלומר בקרן פיתוח ייעודית ובחשבונות בנק נפרדים. אסור בתכלית האיסור להשתמש בכספי ההיטלים לצורך עבודות תחזוקה ופעולות מוניציפאליות שאינן הקמה של תשתית פיתוח, כאשר ביחס לחלק מההיטלים מותר להשתמש בהם גם לצרכי שדרוג תשתיות.
בפועל, הפכו לאחרונה היטלי הפיתוח לארנונה מוסווית, המשמשת לפעולות שוטפות ולכיסוי גירעונות ברשויות מקומיות חזקות שיש להן שטחי בניה גדולים שלא למטרת מגורים. מדובר בניצול ציני של ניסוחים לקויים ולא בהירים בחוקי עזר, הטלה וגביה מפלה, העדר רגולציה מספקת והעדר פיקוח, וכן ניצול של הפרוצדורה המשפטית הלקויה, העומס המוטל על בתי המשפט והקושי של מערכת המשפט להתמודד עם טיעונים כלכליים מורכבים.
נקדים ונאמר, כי בכל הקשור לדמי ההקמה של תשתיות מים וביוב, ביצעה רשות המים, שהיא רגולטור מקצועי וחזק, רפורמה המצמצמת מאוד את האפשרות לגבות ולהשתמש בהיטלי פיתוח באופן בלתי חוקי. הדבר ממחיש ומדגיש את אזלת היד בטיפול של הרגולציה ומערכת המשפט בהיטלי פיתוח שגובות הרשויות המקומיות.
מדובר למעשה בשיטה שיש לה שלושה שלבים עיקריים וטיפוסיים, לפני שלב השימוש הפסול בכספי ההיטלים למטרות זרות:
בשלב הראשון מאתרת הרשות המקומית – בדרך כלל רשות מקומית במכרז הארץ שהיא עתירת שטחי תעסוקה – "כיסים עמוקים" ובניה בהיקפים גדולים באזורים מפותחים לחלוטין, לעיתים אף בטבורה של הרשות המקומית. היא בוחנת האם בוצעה עבודת תחזוקה או פיתוח שלפי לשונו הטכנית של חוק העזר יכולה להוות אירוע מפעיל (אירוע מס) באחד או יותר מהיטלי הפיתוח. אם לא בוצעו עבודות כאלה, היא עשויה להחליט לבצע עבודה אזוטרית כלשהי כדי שתוכל לכאורה לטעון להפעלת החבות ביחס לאותם היטלי פיתוח. לאחר מכן נבדק תיק הבנין – ומאחר וזה בדרך כלל אינו מכיל מידע אודות תשלומי עבר, הסכמי פיתוח או מידע אודות מקורות המימון של התשתיות הקיימות, נסללה מבחינתה הדרך להשית חיוב היטלי כאירוע ראשון או כחיוב שנשכח כביכול. יחד עם זאת יצוין, כי במקרה שאותרה בניה לא חוקית (בניה ללא היתר או בסטייה ממנו), הדרישה ברוב המקרים עשויה להיחשב כמוצדקת.
בשלב השני מושת החיוב באופן מפלה רק על אותו סקטור עסקי או ציבורי שאין לו השפעה פוליטית והוא חסר יכולת לבחור את ראש העיר וחברי המועצה. החיוב מגיע בהיקף גדול יחסית, מבלי לפרט את עילתו, כך שהחייב יאלץ להגיש עתירה מנהלית תוך 45 ימים מבלי שהוא יודע כלל מהי עילת החיוב ומה תהיה עמדת הרשות המקומית המוגשת ברגיל כשבוע לפני הדיון בבית המשפט. בהשתת החיוב אין כל התייחסות לכך שמדובר באזור מפותח, אשר עלויות הפיתוח שלו מומנו בביצוע או במימון עצמי, בהסכמי פיתוח, במענקי ממשלה או בדמי השתתפות והיטלי השבחה. הרשות המקומית מתעלמת לחלוטין מהנזק הראייתי, מחלוף הזמן, מהתיישנות ושיהוי, כמו גם מכך שבוצעו חילופי בעלים אגב מתן אישור לטאבו בדבר העדר חובות, או שניתנו היתרי בניה שחויבו בהיטל משלים עבור שטחי הבניה הנוספת (כך שלא יתכן שקיימים חובות בגין שטחי הקרקע והבנייה שהיו קיימים קודם לכן).
בשלב השלישי התיק מגיע לבית המשפט, שם תנצל הרשות המקומית את הפרוצדורה הבעייתית של העתירה המנהלית, וכן את העומס והקושי של בתי המשפט להתמודד עם טיעונים מורכבים הכוללים שאלות שבמומחיות ומחלוקת עובדתית אודות אירועים שהתרחשו לפני עשורים רבים. הרשות המקומית תנסה להוליך את בית המשפט לפרשנות לשונית צרה ודווקנית, כזו המנותקת לחלוטין מתכלית ההיטל, מהתחשיב הכלכלי ומהנחיות רגולטוריות. הרשות המקומית תטען עוד, כי חוק העזר מפרטת עבודות פיתוח אשר בוצעו, והיות ולא שולמו היטלי פיתוח בעבר הגיע כיום שעתו של החיוב ועשיית צדק היסטורי.
משנגבו ההיטלים הם לא ישמשו ברובם להקמת תשתיות חדשות, אלא למטרות אחרות ואפילו לחגיגות יום העצמאות. הדבר יעשה בדרך של ערבוב הכספים בקרן פיתוח אחת והפקדתם בחשבונות הבנק השוטפים של הרשות המקומית כך שישמשו מקור למימון זמני או קבוע של פעולות שוטפות. הסטת הכספים לפעולות שוטפות נעשית תוך שימוש בהן למשימות תחזוקה קרובות למטרות המקוריות, כגון צביעת מעברי חצייה או ניקוי תעלות ניקוז – דבר המהווה הפרה בוטה של חיקוקים שונים והנחיות מנהליות מחייבות של משרד הפנים. ואולם, לא זכור לנו שאי פעם הוטל חיוב אישי של ראש רשות מקומית או גזבר שעשו שימוש בלתי חוקי בכספי הפיתוח למטרות זרות ולפעולות שוטפות.
הנזק הכלכלי והציבורי הנגרם כתוצאה מפעולות אלה הוא עצום, שכן מחד הדבר פוגע בפיתוח העירוני והקמת תשתיות שיכולות לאפשר את הרחבת הבניה והצמיחה (והקלה על מצוקת הדיור), ומאידך – מדובר בהקצאה לא יעילה של משאבים במשק, פגיעה בכושר התחרות של הסקטור העסקי, העלאת יוקר המחייה ויצירת קופות קטנות ועודפים המשמשים למטרות פוליטיות "ולתדלוק" שחיתות.
דוגמא מובהקת לכך, הוא השימוש הנרחב שעשה השלטון המקומי בהכנסות העצומות של משק המים לתשלומי שכר וכיסוי גירעונות, מה שגרם להזנחה חמורה של תשתיות המים והביוב במרחב העירוני, עד כדי קריסתן, תוך בזבוז מים ופגיעה במשאב לאומי חשוב ביותר המצוי במחסור תמידי. בשל כך אף הוקמו תאגידי המים והביוב. עיון בנתוני הגביה של השלטון המקומי למטרות פיתוח לעומת היקף ההשקעה בפועל בתשתיות חדשות, להבדיל מתחזוקתן, כפי שאלה מפורסמים על-ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מוכיח כי מדובר במכונה משומנת שעיקר תכליתה לגבות היטלי פיתוח מכיסים עמוקים ולהסיט את המשאבים הללו לפעולות שוטפות שבינן ובין פיתוח אורבני אין דבר וחצי דבר.
עדות ניצחת לכך ניתן למצוא בשני פסקי דין שניתנו לאחרונה בבתי המחוזיים. האחד עסק בחיוב של היטלי פיתוח באזור מפותח על מקרקעין שנרכשו כשהם מפותחים (עתמ (ב"ש) 58667-06-18 מ.ש.ר. – מרכז שרותי רכב בע"מ נ' עיריית אשדוד). השני עסק בהסכם פשרה בהיטלי פיתוח שסילק את החבות בגין שטחי הקרקע והבניה שהיו אותה עת (עתמ (חי') 67453-03-18 נייר חדרה בע"מ נ' עיריית חדרה). בשני המקרים כשלו לדעתנו בתי המשפט להבין שני עקרונות יסוד בתורת ההיטלים המוניציפאליים: שההיטל הוא חד-פעמי על שטח נתון של קרקע ובניה, כך שלא ניתן לדרוש אותו בכל פעם שמבצעים תשתיות; וכי אם החיוב התגבש בעבר ואין הוכחה שהוא נגבה כהיטל או כדמי השתתפות, הן בסיטואציה של חילופי בעלים בעבר והן בשל קיומו של הסכם פיתוח, ביצוע עצמי, מימון ממשלתי ואף בשל טעות – הרי שמדובר בחיוב הנגוע בשיהוי והתיישנות שלא ניתן לגבותו עשרות שנים לאחר מכן. זאת בשים לב, בין היתר, לנזקים הראייתיים ולעובדה שגבייה כיום מהווה מימון בדיעבד ובכפל של תשתיות קיימות.
ההתמודדות עם דרישות של היטלי פיתוח הפכה להיות משימה מורכבת שהניסיון מעיד עליה שהיא אינה בלתי אפשרית. כך למשל ניתן להתמודד עם לוחות הזמנים הקצרים באמצעות בקשות ארכה לנקיטת הליכים מבתי המשפט; עם העדר המידע ניתן להתמודד בדרך של איסוף מידע באמצעים שונים ובאמצעות חוק חופש המידע; וניתן גם להתעקש על אכיפה שוויונית, הצגת חוות דעת של מומחים וניתוח סדור של העובדות באופן המערער את בסיס החיוב גם במקרים בהם בתי המשפט עמוסים ומתקשים להתמצא בסוגיות המובאות לפתחם.