שיהוי בהגשת עתירה מנהלית כנגד ארנונה והיטלי פיתוח – לא בכל פעם שיש איחור

מאת עו"ד אופיר אלמליח

שותף במשרד מוסקוביץ, אזרואל- עורכי דין

כללי המשפט המנהלי קובעים חובת יידוע על הזכות להתנגד להחלטות רשות מנהלית. ברע"א 4248/14 קצין התגמולים נ' פלוני בישראל קבע בית המשפט העליון כי חובה זו צומחת מן החובה הכללית המוטלת על כל רשות מינהלית לנהוג בהגינות ובתום לב.

בחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט- 1958 נקבע כי אם הייתה החלטה של עובד הציבור נתונה לערר או לערעור על פי חיקוק, יודיע עובד הציבור בכתב לאדם הזכאי להגיש את הערר או את הערעור, על זכות הערר או הערעור ועל דרכי הגשתם ומועדיהם במידה שנקבעו בחיקוק.

בגין חלק מהחיובים המוניציפאליים, קיימת חקיקה שקובעת חובת יידוע על הזכות לתקוף את ההחלטה המנהלית. כך, תקיפת חיובי ארנונה נקבעה בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 ולפיה בהודעת תשלום על ארנונה כללית תפרט הרשות המקומית את הזכויות והמועדים להשגה ולערר האמורים בחוק. מרוץ ההתיישנות, המועד שממנו הופך החוב לחלוט ולא ניתן לתקוף אותו, נגזר אפוא מהמועדים שנמסרו לנישום במסגרת אותה הודעה.

נקבע בחוק הערר שאת ההשגה למנהל הארנונה, בטענות שבסמכותו לדון בהן, יש להגיש תוך תשעים הימים מהמועד בו נתקבל החיוב אצל הנישום, כך שאם לא הוגשה ההשגה בפרק הזמן שהוגדר, הרי שהנישום "פספס" את המועד לתקיפת החיוב. כך, גם אם מנהל הארנונה לא השיב תוך ששים יום להשגה – ייחשב הדבר כאילו החליט לקבל את ההשגה, זולת אם האריכה ועדת הערר את מועד מתן התשובה, מטעמים מיוחדים שיירשמו, ובלבד שתקופת ההארכה לא תעלה על שלושים יום. כך, גם הרואה עצמו מקופח בתשובת מנהל הארנונה על השגתו, רשאי תוך שלושים יום מיום שנמסרה לו התשובה, לערור עליה לפני ועדת ערר.

ואולם, על אף חובת היידוע, כאשר מדובר בחיובים מוניציפאליים שדרך תקיפתם היא באמצעות עתירה מנהלית, לא נמסרת הודעה לנישום על המועדים להגשת העתירה. כך לגבי תקיפת חיוב הארנונה בטענות שאינן בסמכות הדיונית של מנהל הארנונה, וכך לגבי תקיפה של חיובי היטלי פיתוח כגון סלילה, תיעול ושטחים ציבוריים פתוחים. מכאן עולה השאלה מהו המועד הקובע לעניין שיהוי בהגשת עתירה מנהלית על החלטה לחיוב בהיטלי פיתוח או חיוב בארנונה, בטענות שאינן בסמכות הדיונית של מנהל הארנונה (חיוב רטרואקטיבי כדוגמה)?

בתקנות בתי משפט לענינים מנהליים (סדרי דין), תשס"א-2000 נקבע כי עתירה תוגש במועד שנקבע לכך בדין וכי אם לא נקבע מועד כאמור, תוגש העתירה בלא שיהוי, לפי נסיבות העניין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפיה המוקדם. נקבע גם שבית משפט רשאי להאריך מועד שנקבע להגשת עתירה לאחר שנתן למשיב הזדמנות להגיב לבקשת ההארכה, אם ראה הצדקה לכך.

ביחס להיטלי פיתוח, ככלל, קיימות 3 עילות חיוב מכוח חוקי העזר:  הראשונה היא תחילת עבודות ראשונות של פיתוח בגובל לנכס, השנייה היא בעקבות בקשה לקבלת היתר בניה, הליך שמובל ביוזמת הנישום עצמו, השלישית היא בנייה חורגת. בכל המקרים לא נמסרת לנישום הודעה על כך שהוא רשאי להגיש עתירה מנהלית ומסגרת הזמן להגשה, ועל אף האמור, חלות על ההודעה ביחס לכל אחד מהמקרים המועדים הקבועים בתקנות. כלומר, באם הנישום לא הגיש עתירה מנהלית נגד החיוב בתוך ארבעים וחמישים ימים ממועד קבלתו, הרי שהוא למעשה "פספס" את המועד לתקוף את החיוב ולכאורה החיוב הופך להיות חלוט מהיום הארבעים ושישה. כן יצוין כי בית המשפט רשאי להאריך מועד שנקבע להגשת עתירה לאחר שנתן למשיב הזדמנות להגיב לבקשת ההארכה, אם ראה הצדקה לכך. יוער כי יתכן ויש לראות בתשובה לבקשה לביטול החיוב כהחלטה שבגינה מוגשת העתירה וממנה יש למנות 45 ימים, זאת בשל החובה להוציא פנייה מוקדמת ולמצות הליכים לפני הגשת עתירה. עדות לכך ניתן למצוא בעתירות שנמחקו משום שהן "מוקדמות" מדי. ואם הרשות מוציאה חיוב בארנונה והיא סבורה שהמועד לעתירה הוא לאחר החלטת ועדת הערר, מן הראוי שתציין זאת בדרישה עצמה. אי הבהירות מאפשר לרשות להכביד על הנישום ולייצר חוסר ודאות וסיכונים מיותרים.

בעוד שבכל המקרים מדובר על פוטנציאל פגיעה זהה בהעדר הודעה כאמור, בפועל מצבו של הנישום במקרה של הגשת בקשה להיתר טוב יותר מאשר מצבו של הנישום במקרה של חיוב היטלי פיתוח בגין עבודות פיתוח שנטען ע"י הרשות כי הינן "ראשונות" או שהן מהוות "עילת חיוב ראשונית".

במקרה של בקשה להיתר בניה, הנישום עצמו "יזם" את החיוב וברי שהוא מעוניין בקבלת ההיתר בהקדם, ולכן סביר שתקיפת החיוב תתבצע לאחר התשלום וזאת בהליך אזרחי של תביעה להשבת הכספים המתיישן בתוך 7 שנים ממועד התשלום בפועל, ולא בהליך מנהלי שמוגש תוך 45 ימים כאמור. במקרה של חיוב בהיטלי פיתוח לאור עבודות פיתוח "ראשונות" כביכול, העדר הידיעה יכול להביא לפגיעה חמורה בהרבה, של פספוס היכולת לתקוף את החיוב והבאתו "בחוסר ידיעה" למצב שהוא חלוט שכן נמצא בשיהוי, כביכול.

להשלמת התמונה, יצוין כי לאחרונה רווחת תופעה של השתת חיובים בהיטלי פיתוח בגין נכסים ותיקים שמפותחים מקדמת דנא לאור עבודות פיתוח "ראשונות" כביכול, שהגדרתן אומצה בפסיקה של בית המשפט העליון בעע"מ 7990/20 שירותי בריאות כללית נ' מועצה מקומית חצור הגלילית כ"דרישות תשלום מאוחרות". משמע, שנים רבות לאחר שהרשות יכלה להשית חיוב בהיטלי פיתוח, היא "נזכרה" לבצע עבודות פיתוח (שברי שאינן ה"ראשונות"), ומשלוח דרישת תשלום מאוחרת על כל עבודת פיתוח נוספת בפני עצמה גורמת נזקים ראייתיים למכביר לנישום.

אלא שבעוד שהרשות יכולה לבחור מתי לשלוח את דרישת התשלום המאוחרת, כמעט ללא מגבלות, ושנים רבות לאחר הקמת הנכס ושכבר מפותח מקדמת דנא, לנישום עומדים רק ארבעים וחמישה ימים ממועד קבלת החיוב לנקוט בהליכים, שאחרת ימצא בשיהוי ועלול להיות נתון להליכי גבייה ואכיפה היות ומדובר לטענת הרשות המקומית בחיוב חלוט, כביכול.

לעמדתנו  דרישות תשלום מאוחרות, ללא ציון של המועדים להגשת עתירה מנהלית מהווה הפרה של חיקוק. במצב בו קיימים פערי מידע בין הצדדים, לרשות המקומית יתרון בלתי הוגן על הנישום ואין להוסיף עליו מגבלות של מועדים שאינם מפורטים בדרישה עצמה. לפיכך בכל הקשור לטענת השיהוי אם לא צוינה בדרישה הזכות להגיש עתירה ואת המועד שממנו ימנו המועדים להגשתה, יש להתייחס לטענת שיהוי בחשדנות ובצמצום כאשר מדובר בדרישות תשלום מאוחרות שנגועות בעצמן בשיהוי.

בנסיבות אלה יש לבחון את הפרקטיקה של הרשויות שלא ליידע את הנישום על היכולת להגיש עתירה מנהלית לתקיפת החיוב בתוך 45 ימים, ולראות בה לכל הפחות כהפרה של החובה לפי חוק לתיקון סדרי המנהל. אומנם לשון החוק עוסקת בערעור או ערר, אולם במקרים של היטלי פיתוח, הדרך היחידה לתקוף את החיוב היא באמצעות עתירה מנהלית ולפיכך בנסיבות אלה עתירה מנהלית היא למעשה סוג של ערר או ערעור.

תמיכה לעמדה זו ניתן למצוא בע"א (נתניה) 203-03 סנאורה נ' עיריית רחובות בו נקבע כי החוק מחייב את הרשות המקומית להודיע על זכות הערר בדרישת התשלום. נקבע כי מדובר בחובה בסיסית, אשר אין כל הצדקה או נסיבות "מרככות" להפרתה על ידי הרשות וכי הפרת חובה זו פוגעת באיזון שהחוק קבע, בין כוחה של הרשות לבין זכויות הפרט, והיא עלולה לפגוע בזכות יסוד של הפרט: זכות הגישה לערכאות וכי החובה האמורה היא מוחלטת, לגבי כל דרישת תשלום. בעע"ם 8329/14 עיריית קריית אתא נ' נילי קורן אף נקבע שבמקום שלא נוצרה הסתמכות, הרי שאין שיהוי, זאת בהמשך לגישה שיש לבחון את השיהוי בהגשת עתירה לפי המבחנים המקובלים בבג"צ (שיהוי אובייקטיבי, סובייקטיבי ופגיעה בשלטון החוק). למעשה גישת רוב הפוסקים היא שמנין 45 ימים הוא קו פרשת מים של נטלים בהוכחת שיהוי, זאת בשים לב שלפי התקנות גם הגשת עתירה בתוך 45 ימים עלולה להיחשב כשיהוי. העדר ציון של מועדים לנקיטת הליכים על דרישת כספית, קל וחומר דרישת היטלי פיתוח "מאוחרת" על נכס שכבר באזור מפותח, שולל אפוא את הסתמכות הרשות המקומית על הדרישה ואינו מאפשר לטעמנו להעלות טענת שיהוי במקרה של הגשת עתירה שלא במועד.

ולסיום נציין, כי בהתאם לפסק הדין בעניין ע"א 4151-20 נוה-גד בניין ופתוח בע"מ נ' עיריית באר שבע אילו הייתה דרישת התשלום משולמת והייתה מוגשת תביעה השבה, לא הייתה העיריה רשאית לטעון לשיהוי, והיו עומדות לנישום שבע שנים להגשת הליכים. לכן במקרים של איחור מהותי יש לשקול לשלם את הדרישה ולהגיש תביעה כספית, בשים לב שמסלול התביעה הכספית הוא ממילא הרבה יותר ידידותי לנישום מאשר הליך של עתירה מנהלית.

מכל מקום, בחיובים חייבים לטפל בזמן ובכל מקרה כדאי להתייעץ כדי לשמור על זכויות בדרך של הסדר דיוני או החלטה שיפוטית או בדרך אחרת.