חולון כמשל

מאת עדי מוסקוביץ,עו"ד

בפסק דין תקדמי ביטל בית המשפט העליון את תעריפי התיעול והסלילה של עירית חולון. העוסקים במלאכה יודעים היטב שטעויות כמו אלה שנחשפו הן קצה קרחון של גביית יתר באגרות והיטלי פיתוח.

מאז אמצע שנות השמונים מוטלות על הרשויות המקומיות מגבלות בקשר להעלאת תעריפי הארנונה, דבר שהפך את בסיס ההכנסות שלהן ממסים לקשיח. על מנת להתגבר על הקושי בהגדלת בסיס המס, פנו הרשויות המקומיות למקור הכנסה אחר: תשלומי חובה מכוח חוקי העזר. מקור ההכנסות הגדול ביותר בקטגוריה זו מצוי כמובן באגרות והיטלי פיתוח שנועדו לממן תשתיות מוניציפאליות מסוג ביוב, תיעול, סלילה ומים.

כלל ידוע הוא שתשלומי חובה מכוח חוקי עזר מיועדים לכיסוי הוצאות בלבד ואינם אמורים להותיר עודפים תקציביים למימון פעולות אחרות מאלה שלשמן נגבו. עודפים תקציביים מהווים גביית מסי ארנונה שלא כדין, אותו הרשות המקומית אינה מוסמכת לגבות. על מנת להקשות גביית מס באמצעות חוקי עזר שנועדו למימון עבודות פיתוח, נצטוו הרשויות המקומיות לנהל את ההכנסות וההוצאות למטרות אלה בחשבונות נפרדים, במשק כספי סגור. עוד נתבקשו הרשויות המקומיות להגיש תחשיב כלכלי המפרט את ההכנסות וההוצאות הצפויות מכוח חוקי העזר, זאת כתנאי לאישור חוק העזר על-ידי שר הפנים. את המגבלות הללו עוקפות הרשויות בדרך של העברת תקציבים מחשבונות הפיתוח למימון פעילויות שוטפות, כמו גם מניפוח מלאכותי של הוצאות בתחשיב חוק העזר והעמסת הוצאות שגויה של שטחי קרקע ובניין לצורך קבלת תעריפים גבוהים יותר.

טעויות המביאות לגביית יתר של אגרות והיטלי פיתוח הביאו לאחרונה לעולם את פסק הדין של בית המשפט העליון בעניין ע"א 2062/02 ארגון הקבלנים והבונים חולון נגד  עירית חולון. ארגון הקבלנים הצביע על טעויות מהותיות בתחשיבי חוק העזר, אשר לטענתו גרמו לחיובי יתר המגיעים לעשרות מיליוני שקלים. בית המשפט המחוזי הקטין את תעריפי התיעול במחצית ודחה את טענות ארגון הקבלנים בקשר להיטלי סלילה ומים. בית המשפט העליון מפי השופטת אסתר חיות, קיבל חלקית את הערעור של התאחדות הקבלנים וביטל לחלוטין את תעריפי חוק העזר לתיעול וסלילה.

מדובר בפסק דין חשוב ביותר שבו מספר קביעות עקרוניות עליהן חשוב לעמוד. הקביעה הראשונה של השופטת חיות שטעויות בתחשיב הכלכלי העומד ביסוד חוק העזר, גם כשהן לטובת הרשות וגם כשהן לרעתה,  אינן מקזזות בהכרח זו את זו, אלא דווקא מצטברות זו לזו. טעויות, גם אם הן לרעת הרשות, מצביעות על תחשיב לקוי ומקימות חזקה לביטולו, זאת מחמת שהעובדות הנכונות לא הובאו לידיעתו של הדרג המאשר את חוק העזר.

חשיבותה של קביעה זו שהיא תקשה מאוד על הרשויות המקומיות להצדיק בדיעבד טעויות בתחשיב. הטענה: "תאמינו לי זה עלה יותר", לא תוכל להישמע עוד. קביעה נוספת של פסק הדין מתייחסת לנטל ההוכחה. נפסק כי משהוכחו לכאורה טעויות בתחשיב חוק העזר, עובר הנטל לרשות המקומית להראות כי אין מדובר בפגמים, או כי הפגמים אינם גורמים לחיוב יתר. במקרה שיש ספק הוא פועל לרעת הרשות המקומית ולא לזכותה. חזקת תקינות המעשה המנהלי מתמוטטת כבר בשלב בו קיימות ראיות לכך שהתחשיב נעשה על סמך בסיס נתונים שגוי. קביעה נוספת של השופטת חיות, וחשובה לא פחות, היא שאין בודקים את התחשיב בדיעבד, על סמך נתוני אמת. יש לבחון את התחשיב מנקודת מבטו של הגורם המאשר, במועד האישור, ולא על סמך נתונים אמפיריים שנאספו בדיעבד, במספר שנים המהווה חלק קטן מחייו הארוכים של התחשיב הכלכלי.

השופטת דורנר, אשר הצטרפה לדעת הרוב בעניין היטלי התיעול וחלקה על הקביעה בדבר ביטול היטלי הסלילה, עורכת אבחנה בין אי חוקיות וחוסר סבירות. לשיטתה גביית הכנסות מעבר להוצאות מהווה גביית מס שלא כדין ועל-כן מדובר באי חוקיות שבית המשפט לא יתן לה את ידו. אולם, כאשר מדובר במשקל הנכון של רכיבי התחשיב, מדובר בשאלה של סבירות, ובשאלות אלה בית המשפט לא ימהר להתערב. בכל הכבוד, נראה שהשופטת דורנר נתפסת לטעות, שהרי גם הטענה בדבר מתן משקל יתר לרכיב זה או אחר מכוונת להראות חיוב יתר שהוא בחינת מס הנגבה שלא כדין. קביעה זו של השופטת דורנר נכונה במקרה שבו עולה שאלה של חלוקת הנטל בין החייבים באגרות והיטלי פיתוח, ולא כאשר השאלה האם חוק העזר בכללותו יוצר עודפים של הכנסות לאורך זמן.

העוסקים במלאכת תשלומי חובה לאגרות והיטלי פיתוח, והם מעטים מאוד, יודעים היטב כי עירית חולון אינה עומדת לבדה בעניין זה. עד היום מיעטו בתי המשפט להתערב בתחשיבי חוק העזר, זאת נוכח הקשיים האובייקטיביים של בית המשפט לעמוד על טעויות הנדסיות וכלכליות בתחשיבים מורכבים. בפסק הדין של השופטת חיות נפל דבר, נפרץ הסכר ונשבר המחסום הפסיכולוגי, זה שאפשר לרשויות המקומיות ליצור לעצמן מקור הכנסה חלופי לארנונה ולהסיטו לטובת פעולות שוטפות ומימון שכר. משפטי הקסם שהיו שגורים עד היום בפיהן של הרשויות המקומיות, כמו: "מדובר בתחשיב מקיף שהוכן על ידי מומחים לדבר", או "התחשיב נבדק ואושר על-ידי משרד הפנים" –  אינם יכולים לשאת עוד את המעמסה של גביית כספים בלתי חוקית.