על חסרון לגודל, סבירות הארנונה ומה שביניהם

מאת עדי מוסקוביץ,עו"ד

בשנים האחרונות יותר רשויות מקומיות מבקשות לחייב גופים ומפעלים עתירי שטח בתעריפים אחידים וגבוהים, על מלוא השטח. על "היתרון לגודל" וסבירות החיוב הן מסרבות לשמוע. הנישומים מצידם לא תמיד עושים את מה שצריך לעשות.

במדינת ישראל הקטנה קיימים מפעלים וגופים רבים המחזיקים בשטחים גדולים מאוד. מדובר בגופים המחזיקים במחצבות, מפעלי תעשיה, מתקנים ביטחוניים, שדות תעופה, מתקני מים, דלקים ומבנים ממשלתיים הנפרסים על שטחי קרקע ובנייה גדולים מאוד. בצוק העיתים מבקשות הרשויות המקומיות לחייב את כל השטח בארנונה, הכל בתעריפים אחידים (ליניאריים) וגבוהים כקבוע בחוק העזר.

בטרם שפרץ המשבר הכלכלי האחרון ברשויות המקומיות הן נהגו להפעיל שיקול דעת בהטלת ארנונה על גופים עתירי שטח. חלקן נהגו להכיר בשטחים רבים כנכסים הפטורים מארנונה או להגיע להסדרים אד-הוק על תעריפים מופחתים. את הגישה הזו החליפו שומות על מלוא השטח בתחום הגידור (גדר), הכל בתעריף מלא החל על שטחים עצומים שלעיתים משמשים רק כמרווחי ביטחון או בטיחות.

אין זה מתקבל על הדעת שהארנונה שישלם מוסך עבור השימוש שהוא עושה בקרקע התפוסה תהא זהה לזו המוטלת על מפעל ובו מאות דונמים. הארנונה היא אמנם מס שאינו מוטל בזיקה ישירה לשירות מסוים, אולם ביסודה עומדת הכוונה לאפשר לרשויות המקומיות לתת סל של שירותים מוניציפאליים (בג"צ 6741/99 יקותיאלי נגד שר הפנים). הזיקה בין השירותים לארנונה היא כה רופפת, עד כי ניתן לומר שהיא מתקיימת רק ברמת התכליתית-הגלובאלית ולא ברמה הפרטנית של נישום בודד. יחד עם זאת אין מדובר במס הכנסה ואין כאן ניתוק מוחלט בין הארנונה לשירותים, בוודאי לא באופן המאפשר להתעלם מגודלו העצום של נכס ולחייב אותו כאילו כל מטר מרובע שלו זהה לזה של חנות מכולת. אמנם תכליתה של הארנונה כמס שנועד להעניק סל שירותים מוניציפאלי אינה מאפשרת לנישום יחיד שלא לשלם ארנונה אם אינו מקבל שירותים, אך היא כן מאפשרת לאותו נישום להעלות כנגדה טענות של סבירות ברמה הכלכלית-עקרונית. תכליתה של הארנונה מחייבת אפוא לבחון אותה בהיבטים הכלכליים שלה ולא להיזקק רק לפרשנות טכנית לשונית של צו הטלת הארנונה והחקוקים הנוגעים בדבר. יש להסיט את הדיון מעיסוק בשאלות של פטור וסיווג, לאחוז את השור בקרניו ולומר את האמת: נכס גדול מאוד זכאי לתעריף מופחת כי העלות השולית של שירותים לכל מ"ר שלו הולכת ופוחתת.

דומה  כי הראשון להבין זאת היה השופט לשעבר אורי שטרוזמן, אשר פסל את החלטת מועצת העיר לוד משום שזו הוטעתה לחשוב כי הטלת ארנונה רגרסיבית אינה מקובלת במקומותינו (ה"פ 607/86 טלרד נגד לוד). שופט בית המשפט המחוזי לשעבר ד"ר דן ביין היה החלטי יותר ופסל את תעריפי צו הארנונה של המועצה המקומית שלומי מכיוון שהם פרוגרסיביים (כלומר גדלים ככל שגדל הנכס), כאשר הוא מתייחס באופן ישיר לעקרון הכלכלי הידוע בשם "יתרון לגודל" (ע"ש 417/95 מפעלי מתכת חניתה נגד מנהל הארנונה שלומי). מקרה אחר, מפורסם יותר, אשר כמעט והביא את עירית יהוד לפשיטת רגל, היה בעניין התעשייה האווירית נגד עירית יהוד (ה"פ 1879/97), שם קבע בית המשפט המחוזי שאין כל הגיון כלכלי לחייב את מפעל עתיר שטח באותו תעריף החל על עסקים אחרים בעיר. במקרים רבים אחרים לא העלו הנישומים טענות של סבירות, או שלא התאמצו מספיק להוכיח את חוסר הסבירות. כך למשל בעניין רפאל – רשות לפיתוח אמצעי לחימה נגד עירית קרית-ים, בחרה הנישומה לפעול להקטנת הארנונה על כ- 350 דונם של מרווחי ביטחון בדרך של שינוי חקיקה ספציפי העומד כיום לביקורת בג"צ, ולא בדרך המורכבת יותר של העלאת טענות המתייחסות לסבירות התעריף. בפסק דין שניתן לפני מספר ימים בעניין 1252/01 עירית נצרת נגד הנהלת בתי המשפט, טענה הנהלת בתי המשפט כי אין זה סביר לחייב את אולמות הכניסה והמעברים של בית המשפט בתעריף מלא וכי יש לחייבם בארנונה מופחתת מפאת גודלם והשימוש המיוחד הנעשה בהם. בית המשפט דחה את עמדת הנהלת בתי המשפט (שנתמכה בחוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה), בקובעו כי חוסר סבירות הארנונה לא הוכח לפניו בעדות של מומחים או בדרך אחרת.

"היתרון לגודל" הפך ברבות השנים ל"חסרון" אמיתי המאיים למוטט גופים המעסיקים אלפי עובדים. בתי המשפט נוטים להתערבות פחותה בעילה של חוסר סבירות, אולם נראה כי נוכח המדיניות החדשה של הרשויות המקומיות והתוצאות האבסורדיות שלה, לא יוכלו בתי המשפט לשבת בחיבוק ידיים.