תשלומי חובה לרשויות מקומיות
מאת עו"ד עדי מוסקוביץ

תשלומי חובה לרשויות מקומיות - רקע כללי

במדינת ישראל קיימות למעלה מ- 200 רשויות מקומיות. בהתאם לפרסומי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, גובות הרשויות המקומיות עשרות מיליארדי שקלים חדשים מדי שנה. סכומים אלה מהווים את מקור הכנסתם העיקרי של הרשויות המקומיות ומשמשים מקור לפעילותן.

גביית כספים על-ידי רשות מקומית חייבת להיות מעוגנת בהוראת חוק מפורשת. לפיכך כלל בסיסי הוא, שללא מקור חקיקה מסמיך אין הרשות המקומית רשאית לגבות דבר לקופתה.

רצה המחוקק ונתן בידי כל רשות מקומית את הסמכות לחוקק לעצמה שני סוגים של חקיקת משנה: חוקי עזר וצווי הטלת ארנונה. יוצא שלכל רשות מקומית קיימת חקיקת משנה ייחודית ועצמאית משל עצמה, לפיה היא גובה את מרבית הכנסותיה. חקיקה זו כפופה לכללים ולהגבלות שנקבעו בחוק ראשי (של הכנסת). בכל הקשור לארנונה, צווי ההטלה כפופים גם לתקנות שמתקינים שרי הפנים והאוצר מדי שנה.

כאמור צווי הטלת הארנונה וחוקי העזר שונים מרשות לרשות. מדיניותה של כל רשות מקומית ואופן יישומן של הוראות החוק וחקיקת המשנה שלה עצמה, שונה אף היא. החקיקה עצמה שאובה מעולם מושגים מיושן ומביטויים שאבד עליהם הכלח. החקיקה בתחום גביית תשלומי החובה ברשויות המקומיות לעיתים קרובות מאוד מעורפלת, מיושנת, בלתי חוקית ולעיתים קרובות גם רשלנית. כתוצאה מכך נדרשים בתי המשפט, לעיתים קרובות, לבטל סעיפים בחוקי עזר ובצווי הטלת ארנונה, כמו גם לפרשנות מסובכת ומורכבת של הוראות החקוקים השונים, המובילה לא אחת לפסיקות סותרות.

גביית תשלומי החובה ברשויות המקומיות היא אפוא "ענן סמיך ומעורפל", הגורם לחיובי יתר וחסר בהיקפים בלתי מבוטלים.

אגרות והיטלי פיתוח

כשאומרים אגרות והיטלי פיתוח מדברים בדרך כלל על היטלי ביוב, תיעול, אגרת הנחת צנרת מים והיטלי סלילה למיניהם.

האגרות והיטלי הפיתוח מוטלים מכוח שורה של חקוקים ישנים, שאינם מתאימים למציאות הכלכלית, משפטית והנדסית של ימינו. ברובד הראשון נמצאת החקיקה הראשית של הכנסת ופקודות מנדטוריות שונות, כגון: פקודת העיריות, פקודת המועצות המקומיות ועוד. ברובד השני נמצאים חוקי העזר של הרשויות המקומיות המותקנים על-ידי מועצת הרשות המקומית, באישור שר הפנים. חוקי עזר אלה מהווים חקיקת משנה.

למעשה, עד לעשור האחרון כמעט ולא נעשה דבר לעדכון החקוקים בדבר תשתיות מוניציפאליות, אף כי הן מהוות נדבך חשוב וחיוני ביותר לפעילות המשק, בריאות ובטיחות הציבור ונוטלות חלק בלתי מבוטל בתקציבה של הרשות מקומית, הן בצד ההוצאות והן בצד ההכנסות. בעשור האחרון נפתח גל של עדכוני חקיקת המשנה (חוקי העזר) במטרה לנסות ולהתאימם למציאות ימינו. בשל ליקויים ואי התאמות בחקיקה הראשית, מאמציהן של הרשויות המקומיות להתאים את חוקי העזר לעידן המודרני, נתקלים בקשיים מרובים.

כך, למשל, פסל בית המשפט העליון חוק את חוק העזר של עירית חולון, לאחר שהוברר כי נפלה טעות יסודית בתחשיב לפיו נקבעו התעריפים שבו. על רקע הקשיים האמורים וחוסר תשומת לב ביישום הוראות החוק מצד הרשויות המקומיות, הפכו האגרות והיטלי הפיתוח ליעד לגיטימי להתקפות בלתי פוסקות מצד האזרחים והיזמים הנדרשים לשלמם, ובצדק כך קרה.

לא רק הטלת האגרות והיטלי הפיתוח נגועה בחוסר בהירות, גם הפרוצדורה ושאלת הסמכויות לגבי דרך ואופן התקיפה מעסיקות את המערכת המשפטית. חוסר בהירות בתחום זה מכניס לתקיפת האגרות וההיטלים שיקולים
טקטיים מיוחדים. לצערנו, אין מיישמים את הכלל המרכזי לפיו יש ליצור ודאות מרבית בבחירת הפורום בו יוכל האזרח לקבל את יומו בבית המשפט.

תקיפת אגרות והיטלי פיתוח פרוצה להתקפות מכל עבר. קצרה היריעה מלהכיל את כל הליקויים הפוטנציאליים שיש בחיובי אגרות והיטלי פיתוח, ולפיכך נציין רק את העיקריים והנפוצים שבהם:

1. תעריפים שגויים.

2. חישוב שגוי של שטחים.

3. הפניית החיוב למי שאינו החייב הנכון.

4. פרוצדורה לקויה בהחלטה על התקנת התשתית ובהוצאת החיוב.

5. התגבשות החיוב לפי חוק עזר קודם, שבוטל, ובתעריפים אחרים.

6. תחולה רטרואקטיבית של חוק העזר על עבודות שבוצעו טרם היכנסו לתוקף.

7. תשלום דמי השתתפות או היטלים לפי חוקי עזר קודמים, או לפי אותו חוק עזר.

8. מימון התשתית נשוא ההיטל על-ידי גורם חיצוני לרשות המקומית.

9. ליקוי בהגדרת זהות החייב, זהות הנכס, או האירוע המטיל חבות בהיטל.

10. שימוש בדמי השתתפות וחלוקתם שלא על כל בעלי הנכסים הגובלים.

11. ליקוי בהוראות המעבר שבחוק העזר.

12. ליקוי בתחשיב חוק העזר.

13. הכללת עבודות זהות בחוקי עזר שונים.

14. העדר הפרדה בין רכיבי הביוב בחוק העזר, בהחלטה, בהודעה לחייב ובחיוב.

15. טעות במנגנון ההצמדה.

16. הסכמי פיתוח עם הרשות, שיש בהם כדי לשנות את גובה ההיטל או את עצם החבות בו.

אגרות והיטלי פיתוח על המדינה

נקודת המוצא לדיון בסוגיה זו מצויה במסגרת סעיף 42 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש]. סעיף זה קובע ש"אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה, או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש". לשונו הפשוטה של סעיף 42 זה, יוצרת לכאורה למדינה מעמד מיוחד (פטור) בנוגע לקיום הוראות חוק שאין בהן הוראה מפורשת המחילה אותן על המדינה, ובכלל זה חוקים המטילים חבות בתשלום אגרות והיטלי פיתוח.

אלא שהדברים אינם פשוטים כלל ועיקר. ראשית, המגמה במשפט המודרני להשוות ככל האפשר את מעמדה של המדינה למעמד של פרטים בחרה. בתי המשפט נוטים לפרש באופן מצמצם ביותר את הוראות סעיף 42 לפקודת הפרשנות ולא להעניק למדינה פריבילגיות. לגישה זו יש גם יסוד כלכלי, שכן היא שואפת לראות את המדינה כמי שנוהגת בנכסיה על פי אמות מידה כלכליות. שנית, המחוקק היה ער לסעיף 42 לפקודת הפרשנות וקבע הוראות ספציפיות המחילות את החוקים הנוגעים להיטלי ביוב וסלילה על המדינה. הוראות אלה חלות בעקיפין גם על אגרות הקשורות בתשתיות מים.

יוצא אפוא שלצורך החבות באגרות והיטלי פיתוח מוטלת על המדינה מעמסה שאינה שונה מהותית מזו המוטלת על בעלי נכסים אחרים. יש שיאמרו, ובצדק, כי המעמסה על המדינה אף גבוה יותר, שכן הרשויות המקומיות נוטות להטיל עליה יותר מעל אחרים, בהיותה כיס עמוק וכתובת טבעית להביא בפניה את מצוקותיהן הכלכליות. כך או כך, רצוי שהמדינה לא תנהג באופן שונה מכל אזרח המקבל חיוב מרשות מקומית ותבדוק היטב את הדרישות המופנות אליה. הניסיון המצטבר בתחום זה עם המדינה מגלה שחיובי היתר שהמדינה נדרשת לשלם בגין אגרות והיטלי פיתוח הם בלתי מבוטלים ומהווים מעמסה כבדה על תקציבי המשרדים.

מה עושים?

הטיפול בחיובי אגרות והיטלים, הוא עניין רב תחומי. יש בו שאלות משפטיות, כלכליות, הנדסאיות ולעיתים גם שמאיות. יצוין, כי החיובים באגרות ביוב ואשפה מכילים בעיות דומות לאלה הקיימות בהיטלי הפיתוח ולכן מוצע לבדוק גם אותם.

יש ולעיתים אגרות והיטלי הפיתוח יגולמו בחיוביו של תאגיד עירוני כלשהו, כמו החברה העירונית לפיתוח. לפעמים החיוב יובלע או יוטל בכפל מול דמי פיתוח שגובה מנהל מקרקעי ישראל או החברה המפתחת. לעיתים אפילו יוטל חיוב חופף מכוח תוכנית בניין העיר.

מומלץ אפוא לכל מי שמשלם כספים לרשות מקומית לבדוק היטב בציציות החיוב!!!